Vaktbikkje uten bånd?

Riksrevisjonen har en sentral rolle i norsk politikk og forvaltning, med en arv som strekker seg helt tilbake til 1814. Dens oppgave med å kontrollere forvaltningen er helt nødvendig i et demokratisk samfunn, og borgerne har krav på å få vite om ressursene brukes effektivt og i tråd med politiske vedtak.

Spørsmålet er om den rollen Riksrevisjonen har tiltatt seg, er godt nok hjemlet i Stortinget, og om Riksrevisjonen har de nødvendige faglige forutsetningene for å forstå et høyst spesialisert og komplekst forvaltningslandskap.

Riksrevisjonen vokser seg stadig større. Med sine 540 medarbeidere har den blitt en betydelig aktør i forvaltningen, og antall ansatte har vokst raskt de siste årene.

Politikkens overdommer?

I Norge er prinsippet om riksrevisjon nedfelt i Grunnlovens § 75k, og er nærmere regulert i lov om Riksrevisjonen av 2004. Institusjonens oppgaver er fastsatt i den sistnevnte lovens § 9, hvoretter man har fått omfattende oppgaver knyttet til kontroll, revisjon og undersøkelser av forvaltningen. I all hovedsak utfører Riksrevisjonen to former for revisjon, nemlig regnskapsrevisjon og såkalt forvaltningsrevisjon. Forvaltningsrevisjon går ut på å se om «Stortingets vedtak og forutsetninger» følges opp av forvaltningen. Med andre ord, om forvaltningen gjør som Stortinget har bestemt eller forutsatt. Spørsmålet er om dette skjer på en forsvarlig måte og i tråd med en rimelig forståelse av mandatet, eller om Riksrevisjonen er blitt en politikkens overdommer på eget politisk grunnlag.

Et problem som møter enhver forvaltningsrevisjon, er at Stortingets forutsetninger ofte ikke er klargjort i tilstrekkelig grad. I slike tilfeller tar Riksrevisjonen ofte utgangspunkt i departementenes egne målbestemmelser. Men en del av disse målsettingene er ideelle, slik at man ender opp med å sette resultatene opp mot perfekte størrelser. De fleste vil mene at 95 prosent måloppnåelse er et utmerket resultat, men for Riksrevisjonen blir dette utilstrekkelig og kritikkverdig, fordi det feilfrie anses som et realistisk mål. Kontroll- og konstitusjonskomiteen har påpekt at man må skille mellom mål satt av forvaltningen og målene som settes av Stortinget - og at jobben er å finne ut om Stortingets vedtak og forutsetninger er fulgt opp. Dette ser imidlertid ikke Riksrevisjonen ut til å følge opp.

Hvilke kriterier?

En kartlegging av forvaltningens produksjon må nødvendigvis ha et visst preg av skjønn, men man må i det minste ha definert hvilke kriterier det skal revideres etter og vise så klart som mulig hva som er «Stortingets forutsetninger». I retningslinjene for Riksrevisjonen heter det at «det må foreligge klare holdepunkter for at et flertall på Stortinget har gått inn for et bestemt syn, før dette kan sies å være forutsatt av Stortinget.» En gjennomgang av Riksrevisjonens rapporter viser at det syndes mot dette utgangspunktet, slik at Riksrevisjonen antar en selvstendig politisk «synsefunksjon» uten et klart mandat fra Stortinget.

Hva blir målt?

Noen ganger kan man også sette spørsmålstegn ved hva Riksrevisjonen egentlig måler, og om den forstår kompleksiteten rundt faglige spørsmål som behandles av forvaltningsvirksomheter godt nok. I et dokument som ble overlevert Stortinget tidligere i år, kritiserer Riksrevisjonen politiet for å ha lav oppklaringsprosent innenfor vinningsforbrytelser, og mener at arbeidsmetodene må bli bedre for at prosenten skal gå opp.

Både instruks og lov må gjennomgås i sin helhet

Problemet er imidlertid at Stortinget aldri sa klart at oppklaringsprosenten for vinningskriminalitet må opp, og Riksrevisjonen forteller oss heller ikke hva en akseptabel prosent bør være. Det er heller ingen drøftelser av kriminalitetsbildet og endringer i dette som mulige årsaksfaktorer til at oppklaringsprosentens utvikling er som den er. Kritikk krever en standard, og Riksrevisjonen bør fortelle oss om standarden på en bedre måte enn å si at «dette er for dårlig». Hva ville ha vært bra? Dette krever antagelig en politifaglig kompetanse som Riksrevisjonen ikke gir inntrykk av å ha.

Hva er det man måler?

Analyser av forvaltningsetater krever en kompleks og faglig basert metode, og en forståelse av etatens funksjon. Og hva er det egentlig man måler? Signe Pape fra Kommunenes Sentralforbund (KS) har påpekt at det er vanskelig å bruke funnene til å slå fast hva den kvalitative tilstanden er, for eksempel for å vurdere eldreomsorgen. Av Riksrevisjonen har eldreomsorgen i Norge fått kritikk, mens den av SINTEF er vurdert som å være i verdenstoppen. Riksrevisjonen mente nemlig at antall sengeplasser var for få. Men hva om man har utviklet bedre og alternative løsninger som gjør at en ren telling av sengeplasser ikke forteller oss noe om tilstanden i eldreomsorgen?

Motstridende målsetninger

En annen problemstilling er at Stortinget kan ha kryssende og motstridende målsettinger.

En del av problemene knyttet til offentlig forvaltning må sees i sammenheng med andre verdier, som kommunalt selvstyre - noe som kan medføre at det er ulike prioriteringer og forskjellig tjenestenivå i forskjellige kommuner. Dessuten er ansvar vanskelig å plassere. Skyldes manglende suksess i forvaltningen offentlig sektor eller tvert imot at Stortinget ikke har fulgt opp sine forutsetninger med tilstrekkelige bevilgninger? I så fall blir det misvisende og demokratisk problematisk å skylde på forvaltningen når det i realiteten er Stortinget - Riksrevisjonens oppdragsgiver - som har seilt med falskt flagg.

Pensjonsfondet

Høsten 2010 rettet Riksrevisjonens leder Jørgen Kosmo krass kritikk mot avtaler Norges Bank inngikk med eksterne forvaltere av midlene til Statens pensjonsfond utland. En forvalter hadde fått 500 millioner kroner i en provisjonsordning. Dette var ifølge Kosmo «helt borti staur og vegger». Men var denne kritikken hjemlet i Stortingets «vedtak og forutsetninger»? Nei, tvert imot; Stortinget var godt fornøyd med jobben som forvalteren hadde gjort. Spørsmålet blir da hvilken rett Kosmo har til å uttale seg når Stortinget ikke har noen kritisk mening om forholdet.

Selv om det bare er åtte år siden lov om og instruks for Riksrevisjonen ble vedtatt, er det flere tegn som tyder på at regelverket er uklart og vanskelig å etterleve. Kontrollfunksjoner bør ikke bli skadelidende for dette. Både instruks og lov må gjennomgås i sin helhet. Kanskje er det heller ikke slik at det er det juridiske rammeverket som er for dårlig. I så fall er det på tide at noen vokter vokterne.