Riket deles inn på nytt. For hva?

I SORIA MORIA-ERKLÆRINGEN har Ap., SV og Sp. blitt enig om at dagens fylkeskommuner skal avvikles. De skal erstattes med geografisk større regioner, og fortsatt med et direkte valgt regionting (fylkesting). Det betyr at lokaldemokratiet på mellomnivået skal forlenges og styrkes med en mer omfattende geografisk basis og sterkere befolkningstyngde. Planen er ifølge flertallsregjeringen og kommunalminister Haga at ved fylkestingsvalget om to år vil representantene få en begrenset mandatperiode til 2009. Eller alternativt: dette valget avlyses, og perioden forlenges fram til stortingsvalget om fire år. Uansett opplegg vil det bli arrangert valg til de nye regiontingene samtidig med riksvalget. I mellomtiden skal ansvars- og oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene avklares. Så langt så bra. Men hvilken modell for politisk organisering av disse regionene innenfor disse grove rammene vil til slutt bli lagt til grunn, det er derimot ikke så klart.

En omfattende regionreform

ble i april 2005 vedtatt i det danske Folketinget. Det skjedde som et kompromiss mellom den politiske høyre- og venstresiden. Sosialdemokratene og SF ønsket politisk og ideologisk et mellomnivå basert på representativt folkestyre. Det fikk de: 13 amter ble til 5 folkestyrte regioner. Høyresiden, Venstre og Det danske folkepartiet, ønsket, som tilsvarende partier i Norge, Høyre og Frp, avvikling av mellomnivået. Men de aksepterte regionreformen dersom oppgavene tillagt de nye regionene ble begrenset. Videre krevde de tvangssammenslåing av kommunene. Det fikk de gjennom et kompromiss som ble forhandlet frem. For tverrpolitisk enighet ble nemlig oppfattet som svært viktig ved en slik omfattende reform. Modellen ble: Ved sammenslåing blir 271 kommuner til 98 storkommuner. Statsminister Fogh Rasmussen fra Venstre formulerte, forhandlet og kjørte reformen igjennom i stort tempo - over noen måneder. De nye 5 amtstingene sitter igjen med ansvar for de regionaliserte helseforetakene, sykehusene. Regionene omtales som "omsorgsregioner". Også ansvaret for amts(fylkes)planleggingen er tillagt de nye regionene, men uten regionalpolitiske og økonomiske virkemidler av betydning. Lokalvalg er nettopp blitt arrangert. Det er blitt sagt at den danske politiske venstresiden ble blåøyd fanget i en "regionaliseringsfelle" gjennom kompromisset de inngikk. De ble fanget av nyliberalistisk tankegods av anglo-saksisk type som innebærer statsstyrt modernisering av lokalforvaltningen basert på såkalt "styring uten å ro". Det betyr mer statsmakt, men forankres i fristilte, regionaliserte og konkurranseutsatte statlige selskaper. I dette systemet har lokaldemokratiet egentlig ikke noen plass, det er overflødig. Den danske regionreformens modell og logikk er interessant. Blant annet fordi den impliserer muligheten for at også den norske rødgrønne politisk koalisjonen kan havne i en "regionaliseringsfelle", ved at det skjer en "etteraping". Det kan skje dersom et politisk kompromiss skal forhandles fram ut fra ønsket om tverrpolitisk enighet i Stortinget om en stor forvaltningsreform som skal vare i mange år fremover. Et sannsynlig scenario for hvordan det kan skje er denne bakgrunnen.

Fra slutten av 1980-tallet

fikk begrepet "regionalisering" et spesielt innhold, og i noen europeiske land mer enn i andre: Det regionale nivået ble preget av regionaliserte statlige tjeneste- og utviklingsforetak og selskaper med ansvar for både oppgaver og myndighetsutøvelse. Fra Norge kjenner vi denne type regionalisering som organisering av regionalisert Innovasjon Norge, Aetat, Statens vegvesen, NSB, Helseforetakene/sykehusene, kommunale selskaper og mange andre. Overfor disse har lokaldemokratiet som kjent minimal innflytelse, fordi deres styrer ikke er ansvarlig overfor verken fylkesting eller kommunestyrer. I Europa og i EU, som i Norge, er spørsmålet om grad av vektlegging av denne type regionalisering, som innebærer svekket folkestyre og etablering av profesjonelle konsernstyrer, et politisk konflikttema. Det har jo ikke noe med EUs "regionenes Europa" å gjøre, hevdes det i den kontinentale europeiske forvaltningstradisjon, med sitt fokus på folkevalgte forsamlinger. Men effektive er de som markedsaktører, hevdes det i den anglo-saksiske forvaltningstradisjonen, og de høyner konkurranseevnen innen en internasjonalisert tjenestesektor. Den kontinentale formen for regionalisering, som også Norge tradisjonelt har tilhørt, baserer seg på sterke politiske regioner og folkevalgt styring, og med ansvar for regionalt utviklingsarbeid i bred forstand. Kommunene derimot er gjerne mange og små, og begrunnet med den fordel det gir at lokale beslutninger tas med nærhet til innbyggerne. Både føderale Tyskland og enhetsstaten Frankrike er typiske representanter for denne tradisjonen, og lokaldemokratiet er omfattende på alle nivå. Frankrike har 24 regioner, og mer enn 36 000 kommuner som hver har en folkevalgt forsamling. På den andre siden har vi den anglo-saksiske formen for regionalisering, med England som toneangivende. I denne tradisjonen er regionene politisk svake, og som forvaltningsnivå gjerne ikke-eksisterende. Kommunene er statsstyrte, og gjerne relativt store, såkalte regionkommuner.Den anglosaksiske forvaltningstradisjonen setter sitt preg også på andre måter. I England preges offentlig sektor av konkurranseutsatte og regionaliserte statlige tjeneste- og utviklingsforetak og selskaper. Disse representerer det regionale nivået beslutningsmessig. Samordningsproblemer og transaksjonskostnader som følge av oppsplitting har medført at det britiske parlamentet har vedtatt å etablere folkestyrte regioner frem mot 2010 for å oppnå en mer helhetlig forvaltning. De har innsett problemet med sin to-nivå-modell. I Norge innser fortsatt ikke Høyre og Frp problemet ennå, for de holder fortsatt fast på at mellomnivået bør avvikles. Det gjør for øvrig heller ikke NHOs styre, som nylig uttalte ønske om større og sterkere kommuner i stedet for et politisk regionnivå. Det jeg har beskrevet avspeiler i virkeligheten tre ulike modeller for organisering av det regionale nivået i Europa, og som lett kan gjenkjennes i den pågående norske debatten om forvaltningens organisering.

Først storkommunemodellen:

Det betyr satsing på sammenslåing av kommuner til storkommuner. Regionnivået er borte som politisk nivå. Storkommunene forvalter mange oppgaver, og preges av sterk statlig styring.For det andre har vi demokratimodellen: Den forutsetter etablering av større og sterke regionale enheter med sammenslåing av tidligere mindre fylkesenheter. Som ledd i å bygge "regionenes Europa" forutsettes også direkte folkevalgte regionting. Regionnivået tillegges flere og nye store forvaltningsoppgaver innen tjeneste- og uviklingssektoren. Regiontinget får myndighet blant annet i forhold til de mange regionaliserte statlige foretakene, og til høyere utdanning og forskning. Kommunene består som mindre enheter. I Norge er denne modellen lagt til grunn i innstillingen fra Distriktskommisjonen, som ble lagt fram i 2004. Sammenslåing av fylker og etablering av direkte valgte regionting. Kommunenes Sentralforbund har i en utredning anbefalt samme modellen. Men så har vi, for det tredje, konsernmodellen: Større regionale enheter etableres med sammenslåing av tidligere fylker, amter o.l., og med folkevalgte regionting. Men regiontinget forvalter få oppgaver, gjerne knyttet til styring av et par regionalisert statlige utviklingsselskaper eller foretaksorganiserte tjenesteprodusenter. Slik blir regiontinget nærmest et folkevalgt konsernstyre. Regionreformen i Danmark preges klart av denne modellen.

Hva vil skje i Norge?

Partiene Høyre og Fremskrittspartiet vet vi går inn for storkommunemodellen. Den rød-grønne alliansen sammen med Krf. ønsker demokratimodellen. Scenario: Gjennom en politisk hestehandel også her til lands får den sittende regjeringen tilsynelatende gjennomslag for sine standpunkt. De oppfyller Soria Moria-erklæringen om å etablere større regioner og regionalt folkestyre. Høyresiden aksepterer dette, men betingelsen er et regionalt nivå med få oppgaver og små finansielle virkemidler. Det loves også politiske insitamenter som stimulerer en utvikling mot omfattende sammenslåinger av kommuner. Konsernmodellen velges, og regjeringen er gått i 'regionaliseringsfellen', dvs. et svekket og ikke styrket lokaldemokrati er oppnådd.