Stiller opp. I Kongo sitter to nordmenn fengslet, mistenkt for å ha drept sin sjåfør. Utenriksdepartementet (UD) er på saken, og lover stedlig hjelp til rettssaken begynner, og «betydelig norsk nærvær» under selve rettssaken. Hjemme i Norge sitter Jarle Trå, som for noen uker siden var strandet på Mt. Everest. Tidlig i redningsprosessen kom enkelte involverte med kritikk av at UD var for trege med å hjelpe til, men i ettertid har Trå og støtteapparatet vært entydig positive i sin omtale av UDs innsats. Både Trå og nordmennene i Kongo var på steder der de strengt tatt ikke hadde behøvd å være, og situasjonene er i hvert fall delvis selvforskyldt, men allikevel stiller UD opp. Hvorfor?

Det finnes naturligvis moralske grunner til å hjelpe mennesker som er i vanskeligheter, men her skal vi konsentrere oss om historiske og politiske årsaker; lange utviklingstrekk og en dramatisk hendelse i nær fortid.

Konsulposter.

Moderne stater begynte først å vise interesse for hva deres innbyggere foretok seg utenfor landets grenser i andre halvdel av 1600-tallet. Den viktigste årsaken var overgangen fra å tenke på innbyggere som undersåtter til å tenke på dem som befolkning, en befolkning som på forskjellige måter kunne være en ressurs for statsmakten. Målet var å sikre denne ressursen, middelet var etablering av konsulposter i andre land. Når statene bygde ut konsulær representasjon var det altså ikke først og fremst for å hjelpe landsmenn, men fordi det var penger å tjene på det, og fordi det var en måte å kontrollere befolkningen på.

Det skulle ikke finnes noe sted hvor befolkningen kunne unnslippe statens maktapparat. Det var heller ikke uvanlig at grupper av landsmenn bosatt i utlandet ba om å få utnevnt en konsul, hjemstatens maktapparat kunne også sikre beskyttelse mot mottagerstaten. I denne perioden var relasjonen mellom konsulene og deres landsmenn i utlendighet i stor grad permanent – konsulen var den formelle eller uformelle leder for en koloni av landsmenn.

Fremme handel.

Med utviklingen av rettighetstankegang og statsborgerskap fra slutten av 1700-tallet av ble kontroll- aspektene redusert, og konsulene fikk i større grad ansvar for å fremme avsender- landets handel. Fortsatt håpet statene å tjene på handelen, men konsulene gikk fra å være en del av det statlige makt- apparatet til å være en del av det tjeneste- ytende apparatet. Dermed ble de også avhengige av legitimitet, en legitimitet som avhang av brukernes tilfredshet.

Ettersom fokus ble dreid fra kontroll til handel ble relasjonen mellom konsuler og brukere mer periodisk, og mange stater gikk over til å benytte mottagerlandets borgere som konsuler. Norske konsuler for fremmede land, som skulle fremme handel med akkurat dette landet, er velkjent fra 1800-tallets norske kystbyer. «Konsulatsaken», som ledet til unionsoppløsningen i 1905 dreiet seg imidlertid om hvem som skulle ha kontrollen over norskfødte utsendte konsuler i utlandet, og hvor de skulle sendes. Det er symptomatisk at saken dreide seg om konsuler, ikke diplomater. Store deler av opinionen ønsket ikke en egen utenrikspolitikk eller et eget diplomati, Venstremannen Bernard Hanssen ville for eksempel i 1906 helst «sløife hele diplomatiet og kun beholde et konsulatvæsen, et økonomisk politisk agentsystem i direkte forbindelse med fædrelandet».

Støtte sjømenn.

Det man ville ha var konsuler som kunne fremme norsk handel og sjøfart der den ikke allerede var etablert og støtte norske handelsmenn og sjømenn ved behov. De første tiårene av UDs eksistens var preget av et stadig press fra handelsopinionen om større vektlegging av konsulære oppgaver, og gjentatte klager over at konsulene ikke kunne nok om handel og sjøfart, til stadig frustrasjon for diplomatene som heller ville stelle med representasjon og politiske oppgaver. Arkivmappene med «Ris og ros» som UD selv førte har sterk overvekt av det første, og langt på vei var kritikken fra handelshold den største utfordringen mot UDs legitimitet mellom 1905 og 1940.

Fra 1960-tallet av har konsulære oppgaver igjen vært i endring. Kort fortalt gikk antallet norske sjømenn dramatisk ned samtidig som antallet norske turister steg enda mer dramatisk. Samtidig førte kommunikasjonsrevolusjonen til at behovet for mellommenn for handel rundt omkring i verden gikk ned. I stadig større grad ble konsulære oppgaver knyttet til nordmenn på feriereiser eller som fastboende i utlandet, og der redere og sjømenn i årevis hadde klaget over manglende støtte var tilbakemeldingene fra de tidlige turistene nærmest rørende positiv.

Turister.

Dreiningen mot støtte til turister er felles for landene i den vestlige verden, og faller sammen med den tilbakegangen det tradisjonelle stedlige diplomatiet opplever, blant annet på grunn av bedrede kommunikasjoner, vekst i antall internasjonale organisasjoner, økende politisering og mer konferansediplomati. Generelt sett går stadig mer tid ved utestasjonene med til konsulære oppgaver, som utstedelse av nødpass, bistand ved fengsling, utstedelse av visum og så videre. For yngre diplomater er dette en ubehagelig realitet.

Hvis man søker seg til utenrikstjenesten med håp om å megle en ny Oslo-avtale eller representere Norge i FNs sikkerhetsråd, er det noe av en nedtur å bli satt til å utstede nødpass til norske sexturister som har blitt rundlurt i Thailand. Det er derfor symptomatisk, og ikke overraskende at «service til norske borgere i utlandet» og «sikkerhet og kriseberedskap» er avspist med en snau side tilsammen i den ferske Stortingsmelding nr. 15 fra UD om norske interesser, ansvar og muligheter. Konsulære oppgaver har alltid rangert lavest hos verdens utenrikstjenester.

Kontaktflate.

Allikevel er det altså slik at konsulære oppgaver i 2009 utgjør den viktigste kontaktflaten for utenrikstjenesten overfor befolkningen, og tjenestens samlede legitimitet avhenger i ikke liten grad av at disse oppgavene utføres til befolkningens tilfredsstillelse. Eksempelet på det motsatte er fortsatt ferskt. I etterkant av Tsunamien i 2004 fikk UD umiddelbar kritikk for ikke å ha ytt nok hjelp fort nok, og Reinås-utvalget leverte en knusende totalvurdering av UDs manglende kriseberedskap og svakheter i organisasjonen.

Den raske og omfattende støtten i Kongo og Nepal den siste måneden må dermed forstås som resultat av en historisk tradisjon for og plikt til å hjelpe landsmenn i nød i utlandet, og ikke minst redselen for følgene av å ikke gjøre nok. I dette ligger det også en trygghet for den jevne nordmann i utlandet. Sjansene for å få hjelp hvis noe går galt er gode, om enn diplomaten skjærer tenner bak smilet.

UD tar saken!