ISTORTINGSPROPOSISJONnr. 42 (2003- 2004) trekker Regjeringen opp linjene for utviklingen av Forsvaret i perioden 2005- 2008. Hovedlinjen er en fortsettelse av utviklingen i de senere årene, dvs. en videreføring av omstillingen mot en mindre struktur, men med mer effektive og innsatsklare styrker. Tiltakene er denne gangen innrettet spesielt på omstilling av støttetjenestene, personellstrukturen og Heimevernet.Det bør ikke herske tvil om at de kvalitative trekk i omstillingen er nødvendige ut fra tidens krav til militære styrker, uansett hvilke oppgaver som prioriteres. På et detaljert nivå vil oppfatningene om oppgaveprioritering gi utslag, men den diskusjonen skal ikke forfølges her. Vi må håpe at de tiltak proposisjonen beskriver for Forsvarets utvikling, kan få politisk tilslutning, og at det lykkes Stortinget å motstå presset fra pågående særinteresser innenfor og utenfor Forsvaret.Det er imidlertid grunn til å rette oppmerksomheten mot de økonomiske forutsetningene for den forsvarsstrukturen som foreslås. Det er en svakhet ved proposisjonen at dette er dårlig belyst. Faktisk må proposisjonen leses i sammenheng med sitt viktigste grunnlagsdokument, forsvarssjefens militærfaglige utredning 2003 (MFU), for at situasjonen og alvoret skal tre tydelig frem. Som vi skal se, er det grunnlag for å hevde at proposisjonen inviterer til å skyve problemer ut i tid i stedet for å legge opp til en politisk behandling av de avgjørende viktige valg som den økonomiske situasjonen tilsier.Stortingets behandling våren 2001 av langtidsproposisjonen for Forsvaret for perioden 2002- 2005 resulterte i vedtak for utgifter som lå flere milliarder kroner pr. år høyere enn proposisjonens, men uten flertall for å dekke utgiftene. Problemene ble ytterligere satt på spissen da den påfølgende budsjettbehandlingen høsten 2001 resulterte i et budsjett for 2002 som lå lavere enn proposisjonens forutsetning.Det nyvalgte Stortinget følte seg kallet til å rydde opp i forgjengernes meningsløse vedtak og fikk seg forelagt den såkalte "gjennomføringsproposisjonen". Den var grunnlagt på et forlik mellom partiene i samarbeidsregjeringen og Arbeiderpartiet, og innebar reduserte utgifter og spesifiserte forsvarsbudsjetter for fireårsperioden. Forliket ga ikke helt samsvar mellom Forsvarets beregnede utgifter og forutsatte bevilgninger, men differansen var betydelig redusert fra tidligere vedtak.DESSVERREskulle det vise seg at det politiske forliket ikke skulle forstås som en bindende forpliktelse. Bevilgningene har ikke fulgt forlikets budsjettforutsetninger, og ligger nå samlet ca. 2,5 milliarder kroner lavere. Avviket vil bli vesentlig større i 2005, fordi forliket forutsatte en sterk budsjettvekst til ca. 32 milliarder kroner det året, en vekst den foreliggende proposisjonen ikke følger opp. Proposisjonen er basert på et gjennomsnittlig årlig budsjettnivå på 29,5 milliarder kroner i perioden 2005- 2008, mens budsjettet for 2004 til sammenligning er på 29,2 milliarder kroner. "Regjeringen legger med andre ord opp til en fortsatt betydelig satsing på Forsvaret" er proposisjonens kommentar til denne forutsetningen. Ingen løfter altså.Når det gjelder utgiftssiden, er proposisjonen problematisk. Forholdet er at det har vært nødvendig å forskyve investeringer i stor målestokk fra inneværende og kommende planperiode til etter 2008. Dette fordi bevilgningene som nevnt har vært lavere enn forutsatt, men også fordi man har ønsket å etterkomme krav fra NATO om tiltak som ikke var planlagt, og fordi det hittil ikke har lykkes å oppnå så stor nettoreduksjon i driftsutgiftene som forutsatt.Utsettelsen av investeringene er alvorlig fordi den medfører langvarige forsinkelser i kapasitetsforbedringene som er hovedformålet med omstillingen. Videre medfører det at det budsjettmessig bare kan innpasses 15 milliarder kroner for fornyelsen av kampflyene i perioden 2009- 2020.Dette innebærer at dersom anskaffelsen skal gjennomføres som hittil forutsatt, vil trolig 15- 20 milliarder kroner måtte finansieres som "ekstrautgifter" ut over dagens budsjettnivå. Er dette realistisk? I proposisjonen signaliseres problemet, og det nevnes mulige alternativer til en anskaffelse som planlagt. Alternativene vil ha vidtrekkende konsekvenser, men ånden i fremstillingen er at problemet hører fremtiden til. Det gjør det jo egentlig ikke, ettersom vi allerede forplikter milliardbeløp på å sikre oss rettigheter i et av de aktuelle flyprosjektene, ut fra forutsetningen om at vi skal kjøpe kampfly.SOM ALLTIDi langtidsplanlegging står man overfor vurdering av usikkerhet av ulike slag. Den faglige tilnærming tilsier at man skal velge forutsetningene "midt på treet", dvs. slik at anslagene like gjerne kan være for høye som for lave, og med litt ekstra forsiktighet for de faktorene som slår sterkest ut. Da har man størst mulighet for at feil i anslagene kan jevne seg ut, samlet sett. Slik er det ikke gjort i proposisjonen. Den oppgis å bygge på optimistiske forutsetninger; stedvis kan de synes så optimistiske at de fremtrer mer som ønsketenkning enn som estimater basert på utredninger. Det gjelder eksempelvis omfang og tempo i realisering av gevinstene fra omorganiseringene, og reduksjon av kostnadsveksten ved anskaffelser av høyverdig materiell.Sett mot ovenstående vurdering av inntekter og utgifter er konklusjonen tydelig: Proposisjonen legger opp til en større forsvarsstruktur og mer omfattende aktivitet enn det vil være budsjettmessig dekning for. Ikke minst på grunn av underfinansieringen i forliksperioden vil gapet mellom utgifter og inntekter være akutt fra begynnelsen av planperioden, og etter all sannsynlighet øke etterhvert.Hvilke konsekvenser vil det få? Lest som helhet gir proposisjonen og MFU grunnlag for å se de politiske utfordringene. I MFU gis en oversikt over tiltak forsvarssjefen foreslår å iverksette omgående dersom de økonomiske forutsetningene for hans utredning svikter med ca. 800 millioner kr. (eller mer) pr. år, noe de åpenbart vil gjøre. Tiltakslisten reiser viktige spørsmål:KAN VI KLARE OSSuten mineryddingsfartøyer? Uten vesentlige deler av den kvalitetsmessige oppgradering av Hæren som omstillingen forutsetter? Uten Kystjegerkommandoen? Med et sterkere redusert Heimevern enn proposisjonen legger opp til? Med ytterligere konsentrasjon og reduksjon av nærvær og tjenestestedene i Nord-Norge? Osv.Hva er realitetene bak opplysningen om at proposisjonens forslag til forsvarsstruktur mangler "robusthet"? Er disse realitetene politisk akseptable?Og det strategiske hovedspørsmål: Kan vi klare oss uten et nasjonalt kampflyvåpen? Kan vi finne internasjonale samarbeidsløsninger som på de nærmeste 3-4 år reduserer utgiftene vesentlig? Hvis noen av svarene blir nei, må forsvarsbudsjettet økes.Stortinget må ta stilling til de overordnede strukturspørsmål, og på det grunnlaget avklare hvor langt det er politisk vilje til å betale nå. Fremfor alt må Stortinget ikke igjen vedta planer basert på store budsjettøkninger i fremtiden, for det finnes overhodet ikke grunnlag for å anta at budsjettsituasjonen vil bli lettere med årene. Hvor stort må forsvarsbudsjettet være for å understøtte proposisjonens strukturforslag uten meget store fremtidige budsjettøkninger? En skjønnsmessig gjennomgang av de foreliggende dokumentene og forsøk på balanserte anslag for usikkerheter tilsier en økning på 3-4 milliarder kroner. Hvis det ikke kan samles flertall for et slikt budsjettnivå, må vi ta de politiske konsekvensene av det og redusere ambisjonene slik at det oppnås balanse mellom utgifter og budsjetter. Bare da kan vi unngå overambisjonens faste følge, som er dårlig ressursutnyttelse og økt risiko for personell i operasjoner på grunn av mangler, feilinvesteringer, og feilaktig rekruttering og utdannelsesopplegg.PROPOSISJONENSreelle økonomiske underdekning leder til tre momenter for Stortingets behandling av proposisjonen: Det må ikke "plusses på" utgifter for større ambisjoner (avdelinger, tjenestesteder, anskaffelser) uten tilsvarende reduksjoner i andre deler av proposisjonen.Omstillingen må støttes. Den tvil som er uttrykt ovenfor om tempo i gevinstene m.h.t. reduksjon i driftsutgiftene, er argumenter mot budsjettmessig overambisjon, ikke argumenter mot omstillingen. Det forhold at man alltid kan ønske seg bedre utredninger av enkelttiltak, må ikke bli årsak til at omstillingens overordnede plan og gjennomføring forsinkes, for da forverres økonomien ytterligere.Forutsatt full støtte for gjennomføringen av proposisjonens tiltak, vil Forsvarets økonomi allikevel vise betydelig ubalanse. Det er tid for å ta opp til politisk behandling de kortsiktige og langsiktige konsekvensene av ubalansen for forsvarsstrukturen, slik disse lar seg lese fra proposisjonen og forsvarssjefens militærfaglige utredning 2003.Det er blitt en del av vår kultur å fortrenge den økonomiske virkeligheten, og på den måten bøye unna de vanskelige valgene som ethvert folk må treffe som vil forsøke å trygge sin fremtid i en omskiftelig og tidvis brutal verden. Stortinget, og spesielt forsvarskomiteen, står overfor den meget krevende oppgave å skulle styre proposisjonen gjennom et intenst krysspress fra velorganiserte særinteresser av alle slag. Det ligger allikevel et håp i at denne komiteen ved behandlingen av gjennomføringsproposisjonen i 2002 viste en større respekt for behovet for samsvar mellom bevilgninger og utgifter enn forgjengerne. At forliket ikke ble fulgt opp med bevilgninger som planlagt, må oppfattes som et forbedringspunkt for partilederne, ikke som et argument for avvisning av konseptet.