Klima-avtalens muligheter

DET ER EN VIKTIG klimapolitisk seier og milepæl som kan feires når Kyoto-protokollen i dag trer i kraft og blir folkerettslig bindende for de 141 landene som har sluttet seg til den. Mange har kritisert protokollen, fremhevet dens svakheter og trukket i tvil om den vil føre til reduserte utslipp av klimagasser. Det hevdes at den kan bli en klimapolitisk sovepute. En slik pessimisme er overdreven. Som et første steg mot et enda mer forpliktende internasjonalt klimaregime i fremtiden, er Kyoto-avtalen et imponerende byggverk, med kompliserte regler for internasjonale samarbeidsordninger og forpliktelser for de rike landene om utslippsreduksjoner av klimagasser. Det er godt gjort å få på plass et så komplisert internasjonalt regelverk med tilslutning fra så mange land på et område som har så stor betydning for både nasjonal og internasjonal økonomi, og for hverdagen til millioner av mennesker. Uten denne avtalen ville vi kommet mye senere i gang med å tilegne oss praktiske erfaringer og lærdom om hva som kan fungere godt eller dårlig i det internasjonale klimasamarbeidet.I alt 37 land (alle vestlige rike land, inkludert de fleste østeuropeiske, men unntatt Australia og USA) har påtatt seg forpliktelser til reduksjon av sine utslipp av klimagasser med totalt fem prosent innen 2012 sammenlignet med året 1990, som danner utgangspunkt. For å hjelpe disse landene med å overholde sine forpliktelser er det utviklet tre internasjonale samarbeidsordninger innenfor avtaleverket fra Kyoto. Disse går i grove trekk ut på at man ved å betale utslippsreduserende tiltak i et annet land kan slippe ut tilsvarende mer klimagasser selv. Men protokollen sier klart at disse internasjonale samarbeidsordningene kun skal være et supplement til nasjonale tiltak. Selv om omfanget av begrepet "supplement" ikke er definert, er det klart at intensjonen i protokollen er at en stor del av utslippsreduksjonene skal tas med innenlandske tiltak. Vissheten om at Kyoto-protokollen eksisterer er etter min oppfatning en viktig drivkraft i mange land både for å sette den klimapolitiske dagsorden og for å iverksette effektive nasjonale tiltak for å redusere utslippene. EU har for eksempel allerede, før avtalen har trådt i kraft, samlet redusert sine utslipp i forhold til 1990 med et par prosent.

Handel med kvoter

av klimagasser er den av de tre internasjonale samarbeidsordningene innenfor Kyoto-avtalen som har fått mest oppmerksomhet, men også mest kritikk. I all enkelhet er hensikten med denne ordningen å stimulere til kostnadseffektive tiltak for å redusere utslippene gjennom bruk av markedsmekanismen. Pengene skal brukes først der man får mest utslippsreduksjon igjen for dem. En bedrift som slipper ut klimagasser får tildelt sin del av den nasjonale kvoten, som er litt mindre enn det reelle utslippet bedriften har. Dersom tiltak som reduserer utslippene har en kostnad som er mindre enn verdien av den reduserte mengden som klimagasser har i et kvotemarked, lønner det seg for bedriften å investere i tiltak. Overskuddskvoten kan da selges til en annen bedrift som har mye høyere kostnader med å redusere sine utslipp. På denne måten stimuleres det til å ta i bruk eksisterende mer effektiv teknologi, og til teknologiutvikling.Russland og Ukraina har allerede oppnådd langt større utslippsreduksjoner i forhold til utslippene i 1990 enn de er forpliktet til. Årsaken er sammenbruddet i deres økonomi og industri etter Sovjetunionens fall. Eller sagt på en annen måte: En stor del av de samlede utslippsforpliktelsene som de 37 landene har påtatt seg, ble allerede oppfylt i løpet av 1990-tallet, som følge av den utilsiktede utslippsreduksjonen da Sovjet kollapset. Hva hvis disse store overskuddskvotene legges ut på et kvotemarked, samtidig som etterspørselen er lav, fordi USA ikke er med? I så fall vil prisen pr. tonn CO2 høyst sannsynlig bli så lav at det kan bli fristende å kjøpe seg ut av problemene, i stedet for å innføre nasjonale tiltak som kan redusere utslippene ytterligere.Men Kyoto-protokollen har uansett aldri vært et instrument for å oppnå så store utslippsreduksjoner som er nødvendig for å bremse en faretruende global oppvarming. Selv om man skulle ha nådd forpliktelsene om en fem prosent reduksjon i utslippene innen 2012 for alle landene som opprinnelig påtok seg forpliktelser (USA og Australia i tillegg til de nevnte 37 som har påtatt seg forpliktelser), ville den globale oppvarmingen bare blitt bremset med et par tiendedels grader. Dette er alment erkjent, og alle parter er innforstått med at det skal adskillig større utslippsreduksjoner til for å dempe den globale oppvarmingen så det monner.Det kan godt hende at kvoteprisen vil bli så lav til å begynne med at ordningen ikke vil føre til nye utslippsreduksjoner. Men det er hva man får til av politiske utslippsforpliktelser i et langsiktig perspektiv, og da snakker vi om både tyve og tredve år, kanskje mer, som vil være avgjørende for Kyoto-protokollens og kvotehandelens suksess. Kvoteprisen vil avgjøre om dette fungerer etter sin hensikt, og kvoteprisen vil bestemmes av tilbud og etterspørsel, som igjen er avhengig av politiske vedtak. Klarer man gjennom nye internasjonale forpliktelser å stramme inn på utslippskvotene etter 2012, vil både etterspørselen i markedet kunne øke og tilbudet bli redusert. Dessuten vil overskuddskvotene til Russland og Ukraina reduseres, etterhvert som det blir fart i deres økonomier igjen. På sikt kan en heller ikke se bort fra at USA i en eller annen form kan komme til å slutte seg til et kvotehandelssystem. Samlet sett vil dette øke etterspørselen og redusere tilbudet i markedet. Dette fører til at prisen pr. ett tonn klimagass vil øke, slik at det vil bli mer lønnsomt å investere i teknologi som reduserer egne utslipp, enn å kjøpe seg fri på et kvotemarked.

Gjennom praktisering

av det uhyre kompliserte regelverket fra Kyoto, vil vi kunne tilegne oss kunnskap og erfaring som gjør oss adskillig bedre rustet til å gjøre kloke valg dersom mer effektive avtaler skal utarbeides etter 2012. Vi skal heller ikke glemme at hele prosessen med utarbeidelse av protokollen, inkludert de betydelige politiske hindringene som måtte overvinnes for å få den godkjent, har vært en omfattende politisk lærings- og erfaringsprosess som forhåpentlig også vil være nyttig når nytt internasjonalt samarbeide skal utformes. Uten praktisk erfaring med Kyoto-protokollen hadde det ikke vært mulig å opparbeide tilsvarende internasjonal kompetanse, eller i samme grad fått klarlagt de internasjonale politiske skillelinjene og utfordringene, slik vi har nå.Kyoto-protokollen er ikke løsningen på klimaproblemet, men den er en god start. Den neste store utfordringen blir hvordan det internasjonale klimasamarbeidet skal videreføres etter 2012. Skal USA og de store u-landene som Kina, India, Indonesia og Brasil bli med i et forpliktende samarbeide, må det satses på et mangfold av forskjellige internasjonale samarbeidsordninger som kan fungere parallelt. En slags "koalisjon av villige", med EU, Canada og Japan i spissen, vil trolig være i stand til å videreføre en "Kyoto-lignende avtale" etter 2012, men det vil bli uhyre vanskelig å få USA og u-landene med på tilsvarende forpliktelser. Andre regionale avtaler kan også tenkes. Et storstilet samarbeide om teknologiutvikling, og utvikling av internasjonale tekniske standarder for utslipp fra kraftverk, biler og lignende, kan være en annen vei å gå.På tross av Kyoto-protokollens svakheter er det dens styrker, overlevelsesevne og det gode utgangspunkt den gir for et fremtidig styrket internasjonalt samarbeide jeg tar av meg hatten for og spretter en flaske champagne for i dag.