Hva skal man mene om en internasjonal avtale hvis største fortrinn er at den ikke er bindende?
De fleste av oss har erfaring med avtaler. Vi arbeider, sparer, kjøper og selger. Gjensidige forpliktelser der partene har sett seg tjent med å binde seg til å utveksle nærmere definerte goder. Hvis avtalen ikke overholdes, kan vi regne med rettsvesenets hjelp til å få gjennomført avtalen, eller vi kan holde vår ytelse tilbake hvis avtaleparten misligholder.
Internasjonale avtaler følger de samme prinsipper. De er rettslig bindende når det er avtalt at internasjonale domstoler eller uavhengige voldgiftsinstanser skal vurdere om partene lever opp til sine forpliktelser og kan treffe mottiltak overfor den som misligholder. Å bryte avtaler får altså konsekvenser som statene på forhånd har akseptert.
Ingen instanser til å avgjøre uenighet
Ifølge sitt navn og hyppige bruk av juridiske ord og uttrykk ser Global Compact for Migration (GCM) ut til å være en «folkerettslig pakt» eller, på engelsk, «compact». Problemet oppstår når den ikke er det etter sitt innhold.
Ordeksersisen over 65 sider og 23 hovedpunkter spenner fra situasjonsbeskrivelser som er helt uforpliktende, til omtale av konkret oppfølging som minner om vanlige valgløfter. Teksten inneholder også mer normgivende erklæringer fra statene, men de skal ikke vurderes av noen domstol eller håndhevelsesinstans dersom en stat ikke lever opp til normen.
Statene må likevel regne med å få kritikk fra andre underskrivere, hvis det er ulikt syn på om man følger opp. Selv ved lojal oppfølging kan et land oppleve at det oppstår tolkningstvil basert på andres uoppfylte forventninger. Men det vil ikke være noen instans til å avgjøre slik uenighet.
Man kan altså tenke seg uttrykt kritikk fra et flertall av de 190 statene, hvis de har interesse av å postulere at migrasjon er en menneskerettighet for de millioner av arbeidssøkende som i dag ikke har krav på beskyttelse etter bindende konvensjoner.
Hvis man ser nøyere på statene som vil underskrive, er det mange som allerede har lange tradisjoner for å bryte bindende traktater. Det er derfor ikke vanskelig å forestille seg skjev etterlevelse.
Statsredigerte presse er uakseptabelt
Det har beroliget mange at «avtalen» ikke er konsistent, at den opphever seg selv som avtale ved selv å slå fast at den ikke er bindende. Derfor skal den ikke i statsråd eller godkjennes av Stortinget. Det slås også fast at det er den enkelte stat som beslutter hvilken migrasjon den ønsker, som skiller mellom lovlig og ulovlig migrasjon, og som håndhever slike lovregler som ledd i statens suverenitet.
Likevel må det vurderes om en slik felleserklæring inneholder fallgruver i tillegg til rettslig tvetydighet. På tross av viktige understrekninger av det enkelte lands suverenitet underbygger teksten for øvrig i liten grad denne nyanseringen.
Det er i den forbindelse verdt å merke seg at grunnlaget for legal migrasjon allerede er utvidet. Også migrasjon som skyldes naturkatastrofer, flom, underutvikling og vanstyre fremheves som legal og omtales som en strategi for å oppnå FNs bærekraftsmål. Det er i det uvisse hva et slikt postulat er ment å utløse av fremtidige forpliktelser for mottagerlandene.
Samtidig legges det føringer på hvordan statene skal påvirke den offentlige mening. Staten skal bekjempe fremmedfrykt, rasisme og intolerante ytringer, og fremme en faktabasert, respektfull diskusjon om migrasjon, ved kampanjer der offentlighetens oppfatning skal påvirkes av informasjon om fordelene ved trygg og organisert innvandring.
Men demokrati betyr at det er folkemeningen som skal påvirke staten og ikke omvendt. Et løfte om å få befolkningen til å være positive til migrasjon, må heller komme av den enkelte migrants vilje til å tilegne seg språk, ferdigheter og skikker der man kommer.
Innsnevret ytringsfrihet eller statsredigert presse er uakseptabelt.
Stemmeforklaringer gjelder fire forhold
En årsak til at Global Compact på så mange punkter er selvmotsigende, er at forberedelsen lenge skjedde i regi av ideelle organisasjoner og interessegrupper.
I sluttfasen har statenes forhandlere tilført avtalen forbehold og realisme, der man erkjenner at folkeretten utbygges gjennom virkelige avtaler, ikke politiske resolusjoner. Noen land har bestemt seg for å stå utenfor meningsytringen, mens andre land, ikke minst etter offentlig debatt i sluttfasen, aksepterer teksten som en ikke-bindende resolusjon.
I tillegg forberedes stemmeforklaringer til Marokkomøtet 10.–11. desember som ikke er til å misforstå. Norge og våre nærmeste samarbeidsland i Europa er med i sistnevnte kategori.
Stemmeforklaringene vil i hovedsak gjelde fire forhold: 1. Nasjonal suverenitet er ikke til forhandling. 2. Teksten har ikke rettsskapende eller rettsavklarende virkning. 3. Det skal fortsatt skilles mellom legal og illegal migrasjon, og mellom arbeidsmigrasjon og asylrett. 4. Regionale yttergrenser, som Schengen, må kunne sikres bedre.
Mange vil uansett hevde at FN ikke er tjent med denne måten å arbeide på, og de har et poeng.
Det vi mangler, er ikke ord og ytringer, men evne til å fastholde landene i de allerede inngåtte bindende traktater og instanser for fredelig tvisteløsning.
Følg og delta i debattene hos Aftenposten meninger på Facebook og Twitter.