Grunnloven hindrer en opplyst offentlig samtale om EØS | Fredriksen, Holmøyvik, Graver og Smith
Stortingsflertallet har utviklet uskrevne unntak og finurlige konstruksjoner for å dekke over reell myndighetsoverføring til EU-organer.
Debatten om norsk tilknytning til EUs energibyrå ACER utartet til en underlig blanding av statsrett og energipolitikk.
Spørsmål om det forelå myndighetsoverføring i statsrettslig forstand, hvor inngripende denne i så fall var og hvilken bestemmelse i Grunnloven Stortinget måtte ta i bruk, overskygget tidvis de energipolitiske argumentene for og imot norsk deltagelse i EUs energiunion.
Personvern, telekom, arbeidsmarked osv...
Det samme skjedde da Stortinget i 2016 knyttet Norge til EUs finanstilsynsstruktur, og det er grunn til å frykte at historien vil gjenta seg når Stortinget nå i vår skal debattere norsk tilknytning til EUs nye personvernregime.
Nye EU-regler endrer hvordan informasjon om deg kan lagres. Vi tegner og forklarer det som er nytt i 5 punkter.
Litt lenger fremme i løypen ligger spørsmål om tilknytning til flere andre EU-byråer, som EUs telekombyrå BEREC og det nylig foreslåtte arbeidsmarkedsbyrået ELA.
Det er dessuten lite som tyder på at utviklingen av overnasjonale tilsynsstrukturer i EU vil stanse opp, eller at EU vil kunne godta at EFTA-statene beholder full adgang til det indre marked uten å underkaste seg samme kontrollregime som det EU-statene har akseptert.
Norges spesielle tilknytningsform
Årsaken til at debattene om videreutvikling av EØS-avtalen ender opp i statsrettslig finjus, er at Grunnlovens bestemmelser om overføring av myndighet til overnasjonale institusjoner ikke er tilpasset Norges temmelig spesielle tilknytningsform til EU.
EU har dessuten endret seg siden EØS-avtalen ble inngått. Fra nasjonal forvaltning av EUs regelverk bygges det nå ut et forvaltningsapparat på EU-nivå med myndighet til å treffe avgjørelser som binder både nasjonale myndigheter og borgere.
§ 115
Grunnloven § 115 åpner ikke for myndighetsoverføring direkte til internasjonale organisasjoner som Norge ikke er medlem av.
Selv om et stort flertall på Stortinget ønsker at EØS-avtalen skal holde følge med utviklingen i EU-retten, har dette flertallet ikke ønsket å endre Grunnloven for å tilpasse kartet til terrenget. I stedet har man dels utviklet et uskrevet og statsrettslig diskutabelt unntak for myndighetsoverføring som et flertall på Stortinget vurderer som «lite inngripende», og dels fått EU med på kreative konstruksjoner med EFTAs overvåkingsorgan som budbringer mellom EU-byråene og norske myndigheter.
Vanskelige spørsmål om norske domstolers forhold til EU-domstolen og EFTA-domstolen er ignorert, nå senest i proposisjonen om aksept og gjennomføring av EUs personvernforordning.
Det politiske flertallets behov for å underbygge og beholde unntaket for «lite inngripende» myndighetsoverføring, fører til at man heller ikke tar i bruk Grunnloven § 115 i tilfeller hvor overføringen formelt sett skjer til EFTAs overvåkingsorgan og EFTA-domstolen.
Bør bekymre Stortingsflertallet
For det store flertall på Stortinget som mener det er i Norges interesse at EØS-avtalen utvikles i takt med utviklingen av markedsreguleringen i EU, bør det bekymre at Grunnloven står i veien for en opplyst politisk samtale om substansen i sakene.
Uskrevne unntak fra Grunnlovens ordlyd og finurlige konstruksjoner for å dekke over reell myndighetsoverføring til EU-organer, gir EØS-tilhengerne et dårlig utgangspunkt.
ACER-debatten viste at det mange oppfattet som et forsøk på å omgå Grunnlovens bestemmelser om myndighetsoverføring, smittet over på vurderingen av de politiske argumentene for norsk tilknytning.
Den som bygger sin rettslige argumentasjon på formaljuridiske konstruksjoner, starter i motbakke når den etterfølgende politiske debatten langt på vei handler om det er ja- eller nei-sidens spådommer om fremtiden som fremstår som mest troverdige.
Trivielle EØS-saker legger beslag på mye tid
En annen uheldig virkning av dagens rettstilstand er at også trivielle EØS-saker med visse innslag av myndighetsoverføring, legger beslag på uforholdsmessig mye av forvaltningens, Stortingets og offentlighetens tid.
Dette går på bekostning av debatten om mange EØS-saker som ikke byr på forfatningsrettslige utfordringer, men som politisk likevel kan være langt viktigere og derfor fortjener ordentlig politisk debatt.
Dermed blir statens plikt etter Grunnloven § 100 til å legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale om Norges forhold til EU, dårlig ivaretatt.
Grunnlovsendring sikrer mindretallsvern
Også EØS-skeptiske partier på Stortinget bør ha interesse av å endre Grunnloven § 115. Stortingsflertallets nåværende praksis uthuler nemlig det mindretallsvernet som ligger i bestemmelsens krav om tre fjerdedels flertall.
Siden inngåelsen av EØS-avtalen i 1992 er § 115 bare blitt brukt ved tilslutningen til EUs finanstilsynsstruktur i 2016. Man kan gjerne si at stortingsflertallet viser manglende respekt for Grunnloven, men det hjelper lite når deres tilnærming er blitt regelen snarere enn unntaket.
En endring hvor en bestemmelse med et skjerpet flertallskrav faktisk må anvendes i saker hvor myndighet overføres til EU, vil derfor øke EØS-skeptikernes mulighet til å blokkere myndighetsoverføringer som de ikke mener er i Norges interesse.
Grunnlovens utilstrekkelighet
Behovet for en revisjon av Grunnlovens regler om myndighetsoverføring ble påpekt av Europautredningen allerede i 2012, men forslaget om å utrede spørsmålet ble lagt bort av den rødgrønne regjeringen.
I de seks årene som er gått siden da, har Grunnlovens utilstrekkelighet på dette punktet vokst betraktelig. Etter vårt syn er tiden nå overmoden for å ta Europautredningens oppfordring til følge.
Det viktigste er å få myket opp Grunnlovens forbud mot å overføre myndighet til uavhengige EU-organer.
Innenfor rammene av EØS-avtalen bør disse betraktes som felles EØS-organer som Stortinget med kvalifisert flertall kan beslutte å overføre myndighet til.
En slik endring vil ikke gjøre det lettere å overføre myndighet til EUs organer enn i dag, men den vil ta bort behovet for «kopivedtak» fra ESA og gi norske myndigheter og markedsaktører full tilgang til de rettssikkerhetsgarantiene som EU tilbyr. Samtidig vil Grunnloven § 115 bli mer anvendelig, noe som kan vekke til live mindretallsvernet i bestemmelsens krav om tre fjerdedels flertall.
Ikke skrevet i stein
Ved en endring av Grunnloven § 115 bør Stortinget også benytte anledningen til å tenke gjennom hvilke myndighetsoverføringer som bør kunne besluttes av et simpelt flertall og hvilke som bør kreve tilslutning fra et større flertall.
Det var lenge en utbredt oppfatning at Grunnloven ikke bør røres. Men Grunnloven er ikke ment å være skrevet i stein, og den har faktisk vært endret over 300 ganger. Grunnloven skal gi forutsigbare spilleregler for politikken, men bør også tilpasses virkeligheten den skal virke i.
