Kronikk

Hvor stor økonomisk risiko bør staten ta på kontinentalsokkelen? | Jørgen K. Andersen og Odd Ivar Biller

  • Jørgen K. Andersen
    Tidligere Olje- og energidepartementet og Norsk Hydro
  • Odd Ivar Biller
    Tidligere Finansdepartementet og Norsk Hydro

Petroleumsvirksomheten på norsk kontinentalsokkel står antagelig ved et tidsskille, skriver Jørgen K. Andersen og Odd Ivar Biller. Foto: Carina Johansen

Tiden er inne for å diskutere om en omlegging av skattesystemet kan sikre bedre lønnsomhet i oljesektoren, også for samfunnet.

Kronikk
Dette er en kronikk. Meninger i teksten står for skribentens regning.

De midlertidige endringene i petroleumsskatten som Stortinget nå har vedtatt, fremstår som tilpasninger innenfor et skattesystem. Realiteten er at petroleumsskattesystemet med disse tilpasningene nå er blitt utviklet til en ytterligere statlig direkte deltagelse i petroleumsvirksomheten. Den kommer i tillegg til deltagelsen gjennom Petoro og Equinor.

Statens deltagelse gjennom skattesystemet skjuler seg blant annet bak skatteøkonomiske termer som kontantstrømsbeskatning og likebehandling. Kontantstrømsbeskatning oppstår ved at det gis skattefradrag når utgifter pådras. Under den midlertidige ordningen gis fradrag i særskatten (56 prosent) samme år som utbyggingskostnader påløper. For selskapsskatten (22 prosent) må slike kostnader avskrives over seks år fra investeringstidspunktet.

Samtidig gis det ekstraordinært fradrag i investeringsåret, i form av overavskrivning i
særskatten med 24 prosent av investeringskostnadene («friinntekt»). Fra før av gis løpende fradrag for letekostnader mot både særskatt og selskapsskatt. Likebehandling oppnås ved at rettighetshavere som for tiden ikke har skattbare inntekter, og dermed ikke kan nyttiggjøre seg av fradrag, får tilført skattefradraget ved kontanttilskudd fra staten. Dette gjelder leteutgifter, investeringskostnader og overavskrivningen.

Avkastning uteblir

Statens direkte deltagelse i petroleumsvirksomheten gjennom skattesystemet ligger tett opp til statens deltagelse gjennom Petoro: i en annen innpakning og betydelig mindre gjennomsiktig. Ved at de private rettighetshaverne får ekstraordinært fradrag/kontanttilskudd knyttet til særskatten, står staten som direkte deltager gjennom skattesystemet for en overproporsjonal andel av investeringene uten
tilsvarende andel av avkastningen.

Det har vært uttrykt bekymring for at endringene kan føre til at samfunnsmessig ulønnsomme investeringer, blir lønnsomme for selskapene. Her vil departementet kunne utøve kontroll. Det er mer bekymringsfullt at for en del prosjekter som er lønnsomme for samfunnet før skatt, vil selskapene kunne oppnå langt mer enn avkastningen før skatt. Dette mens staten som deltager gjennom skattesystemet ikke oppnår statens samfunnsøkonomiske avkastningskrav for sin del av prosjektets kontantstrøm.

Grafen i eksempelet på prosjektøkonomi viser at statens avkastning ikke reflekterer den høye andelen av investeringene og risikoen som bæres av staten gjennom skattesystemet. Et klart trekk ved endringene som nå er vedtatt, er den store forskjellen mellom selskapenes avkastning etter skatt og statens andel av avkastningen gjennom skatteinntekter.

For prosjekter som har lønnsomhet før skatt i området som staten definerer som akseptabel samfunnsøkonomisk avkastning, er det tvilsomt om statens avkastning gjennom skatteinntektene reflekterer den særskilte risikoen knyttet til petroleumsvirksomheten.

Staten bør hele tiden ha for øye investeringer i Oljefondet som alternativ. Slike
nvesteringer tilhører en helt annen og lavere risikoklasse enn langsiktige investeringer i petroleumsvirksomheten.

Et tidsskille

I motsetning til Oljefondet, som løpende tilpasser sin portefølje til den økonomiske utviklingen, er statens petroleumsportefølje gjennom skattesystemet låst.

Petroleumsvirksomheten på norsk kontinentalsokkel står antagelig ved et tidsskille. Det skyldes lavere funnsannsynlighet, lavere etterspørsel og klimautfordringer som kan ha innvirkning på aktivitetsnivået.

Dette gjør det naturlig å ha et vaktsomt blikk på å hegne om statens løpende inntekter fra
eksisterende petroleumsproduksjon. Statens inntekter fra petroleumsvirksomheten er sterkt eksponert for svingninger i petroleumsprisene. Også petroleumsskatteregimet som er ment å skulle gjeninntre for feltutviklingsplaner som besluttes etter utgangen av 2022,
eksponerer staten for svært sterk risikoen på kontinentalsokkelen.

Det etablerte skatteregimet vil fortsette å gjelde for alle tildelte lisenser. Av hensyn til stabilitet og forutberegnelighet vil det være uheldig for industrien om staten ensidig foretar tilstramninger i fradragsretten eller kontanttilskuddet. For lisenser som tildeles fremover i tid, vil det for eksempel kunne etableres et særskilt skatteregime knyttet utelukkende til feltenes egen økonomi, enten for hvert enkelt felt eller mellom alle felt som faller inn under nyordningen.

Kompensasjon for risiko

Det innebærer at det ikke blir mulig å trekke fra lete- og utviklingskostnader mot inntekter fra nåværende lisenser. Dette er en kjent ordning som benevnes som «inngjerding». Det særskilte skatteregimet vil kunne gjelde for alle nye lisenser eller for bestemte petroleumsprovinser. Ved dette vil en stor del av risikoen overføres til selskapene. De må i så fall få betalt for å ta denne risikoen gjennom lavere skattesatser.

Dersom det gjøres nye funn av ekstraordinær størrelse og lønnsomhet, slik som Johan Sverdrup-feltet, vil staten kunne sikre seg en andel av oppsiden ved at Petoro gjennom
lisensbetingelsene får opsjon til å tre inn i lisensen på tidspunktet for fremleggelse av «Plan for utbygging og drift», mot å dekke påløpte kostnader. Dette er en kjent ordning fra tidlige faser av norsk oljevirksomhet.

Tid for avveining

En slik omlegging av skatteregimet kan utgjøre en test på hvor interessant leting etter og utbygging av nye funn på norsk sokkel egentlig er, og sikre at virksomheten ikke fortsetter med høy statlig deltagelse som garantist for effektive fradrag for underskudd. Konkurransen på norsk sokkel vil kunne styrkes dersom store oljeselskaper med økonomisk bæreevne finner skatteregimet interessant.

Tiden er nå inne for å innlede en prosess der det foretas avveininger knyttet til statens risiko ved deltagelse på norsk sokkel gjennom skattesystemet, Petoro og Equinor. Man kan begynne med at det i høstens statsbudsjett blir lagt frem en oversikt som viser statens samlede eksponering ved ulike olje- og gassprisscenarioer, under hensyn til forventet utbyggingsforløp.

Følg og delta i debattene hos Aftenposten meninger på Facebook og Twitter

Les mer om

  1. Oljefondet
  2. Oljeindustrien
  3. Johan Sverdrup
  4. Equinor
  5. Økonomi
  6. Skattepolitikk

Relevante artikler

  1. POLITIKK

    Stortingsflertallet trosser finansministeren

  2. KRONIKK

    Åtte tidligere og nåværende professorer advarer: Subsidier til oljenæringen gir ikke omstilling

  3. POLITIKK

    Knallhard dragkamp om oljebransjens ekstrafradrag - nå skal saken løses av de parlamentariske lederne

  4. ØKONOMI

    Slik gikk det med oljeskatten

  5. ØKONOMI

    Får oljeselkapene skattelette eller skjerpelse? Departementet og selskapene har hvert sitt svar.

  6. NORGE

    Ingen enighet i oljeforhandlinger. Samtalene gjenopptas mandag.