Hvordan begrenses oljeutvinningen best? Diderik Lund og Karine Nyborg
Vil vi redusere aktiviteten på sokkelen av klimagrunner, er reduserte lisenstildelinger og en avgift pr. produsert fat gode og målrettede tiltak.
Hvis norsk oljeutvinning skal begrenses av klimahensyn, er færre lisenser, lavere skattefradrag og en ny produksjonsavgift veien å gå. Å fjerne leterefusjonsordningen, vil hjelpe lite.
For tiden pågår en heftig debatt om hvorvidt norsk oljeutvinning bør begrenses av klimahensyn. I den forbindelse har flere, blant annet Venstre og stemmer i Arbeiderpartiet, tatt til orde for å fjerne den såkalte leterefusjonsordningen i norsk petroleumsskatt. Det siste er et blindspor: Fjerning av leterefusjonen vil neppe gi noen vesentlig reduksjon av norsk oljeproduksjon.
Derimot finnes andre, langt mer velegnede virkemidler om man vil nå et slikt mål. For det første kan myndighetene bremse eller helt stoppe tildelingen av nye letelisenser. For det andre kan oljeskattesystemet justeres på andre, mer treffsikre måter.
Uviktig for etablerte selskaper
Oljeselskapene kan, som alle andre, trekke sine kostnader fra på skatten – også leteutgifter. Leterefusjonsordningen innebærer at oljeselskaper som for øyeblikket ikke har skattbare inntekter, altså særlig nye selskap, likevel kan få skattefradraget for leteutgifter straks.
Det ordningen gjør, er bare å likestille nye selskaper med de etablerte. Store selskaper som har annen lønnsom aktivitet og derfor uansett betaler petroleumsskatt, får fradrag for letekostnader uavhengig av ordningen.
Hvis ordningen fjernes, vil dette derfor ikke gi etablerte selskaper noen grunn til å redusere leteaktiviteten. Riktignok blir det vanskeligere å etablere nye oljeselskaper. Men effekten på samlet leting og utvinning er likevel høyst usikker, fordi selskapene kan løse problemet ved omstrukturering. De etablerte vil overta mer av aktiviteten, for eksempel ved å kjøpe lisensandeler fra de nye. Dessuten kan nye selskaper kjøpe andeler i lisenser med pågående aktivitet, for slik å få skattefradrag umiddelbart.
Bransjen ber regjeringsforhandlerne gi oljenæringen fred
Størst begrensninger i nye områder
Den enkleste måten å begrense norsk oljeutvinning i årene som kommer, er å dele ut færre eller ingen nye letelisenser. I tillegg kan oljeskattesystemet brukes. Det kan da være grunn til å skille mellom allerede tildelte lisensområder og områder uten lisenser.
Selskapene og de ansatte innretter seg ut fra myndighetenes løfter om stabile rammebetingelser. Store og uventede endringer svekker tiltroen til staten hos dem som kan være interessert i å investere i Norge. Svekket tiltro kan ha effekt også i andre næringer, mest der det trengs store, irreversible investeringer som gir aktivitet i lang tid med stor usikkerhet.
Dette er et argument for å legge størst begrensninger på aktivitet der lisenser ennå ikke er tildelt. Det bidrar også til at nedtrappingen av arbeidsplasser, som uansett er uunngåelig, skjer gradvis.
Investeringsbaserte fradrag bør reduseres
Vi anbefaler likevel en innstramming av skattefradragene for investeringer også i tildelte lisenser. Kombinasjon av friinntekt og rentefradrag i dagens oljeskattesystem, er etter vår oppfatning for gunstig og åpner for at investeringer kan bli vurdert som lønnsomme selv om de ikke ville ha vært lønnsomme under vanlig selskapsskatt.
Dette ble påpekt i Revidert nasjonalbudsjett fremlagt av regjeringen Stoltenberg våren 2013. Finansminister Siv Jensen har omtalt systemet som «investeringsvennlig» i Klassekampen 21. januar 2017. Det er riktignok omstridt. Noen mener at fradragene er usikre og dermed noe mindre verdt for selskapene. I dagens situasjon mener vi det må være bedre med et nivå på fradragene som kan være litt for lavt, enn å risikere å ha for høye fradrag.
Rett på sak: Produksjonsavgift
For områder uten lisenser står staten friere til å begrense tildelingene og/eller stramme inn skattene. En kan slutte å dele ut nye lisenser. Hvis det skal deles ut noe, kan dette begrenses til områder nær eksisterende infrastruktur.
Skal oljeskattesystemet brukes til å begrense aktiviteten, finnes et virkemiddel som går rett på sak: en produksjonsavgift pr. produsert fat olje. Det vil føre til at selskapene mister interessen for de aktivitetene som ser minst lønnsomme ut. Dette medfører ikke store tap for noen, siden disse aktivitetene uansett ikke gir store overskudd. Hvis man bare pålegger slik avgift i nye lisenser, påvirkes ikke rammebetingelsene for igangsatte prosjekter.
Hvorfor begrense produksjonen?
Over har vi påpekt hvordan staten, hvis ønskelig, kan begrense oljeaktiviteten på norsk sokkel. Dersom Norge vil bidra mer til å begrense global oppvarming enn vi er bundet til av internasjonale avtaler, kan det være grunn til faktisk å begrense denne aktiviteten noe.
Alle er enige om at det mest effektive vil være internasjonalt bindende avtaler, men hittil er disse utilstrekkelige. De avtalene som finnes, legger begrensninger der utslippene skjer, ikke i de landene som utvinner fossile brensler. Tanken er at utvinningen vil gå ned, fordi prisene til produsentland vil falle som følge av redusert etterspørsel. Det ser foreløpig ikke ut til at dette vil skje i tilstrekkelig grad.
Velg tiltak som virker
Om Norge ønsker å gjøre mer enn vi er forpliktet til, er utvikling og spredning av ny, grønn teknologi et viktig virkemiddel. Et annet virkemiddel er å redusere både utvinning og norske utslipp. En samtidig reduksjon av begge kan gi omtrent null nettovirkning på prisene på olje og gass, slik at en slipper å bekymre seg for at norske tiltak fører til at andre produsentland utvinner mer, at andre forbrukere forbruker mer, eller at det blir utvunnet og brukt mer kull.
Global oppvarming er et alvorlig problem. Parisavtalen er et skritt i riktig retning, men på langt nær nok. Det er tid for å tenke nytt, og også oljepolitikken må vurderes i lys av dette. Men dette er ingen grunn til å velge tiltak som ikke vil virke. Vil vi redusere aktiviteten på sokkelen av klimagrunner, er reduserte lisenstildelinger og en avgift pr. produsert fat gode og målrettede tiltak. I tillegg bør rentefradraget og/eller friinntekten reduseres for å unngå overinvesteringer. Leterefusjonsordningen har derimot begrenset relevans i denne sammenhengen.
Forfatterne var medlemmer av Petroleumsskatteutvalget 1999–2000.
