Kronikk

Utenfor og innenfor

  • Fredrik Sejersted
    Fredrik Sejersted
    Regjeringsadvokat

Mens det har vært mye debatt om EU-medlemskap, er det lite kunnskap om den tilknytningen Norge faktisk har til EU, skriver Fredrik Sejersted. Foto: Zsolt Nyulaszi

Det er ikke mange andre områder av norsk demokrati i moderne tid der så mange har visst så lite om så mye som i europapolitikken.

Kronikk
Dette er en kronikk. Meninger i teksten står for skribentens regning.

I dag fremlegger Europautredningen sin rapport om «Utenfor og innenfor. Norges avtaler med EU». Tittelen fanger kjernen i Norges underlige forhold til EU. Norge er både utenfor og innenfor EU – på samme tid. Norge er ikke medlem av EU. Samtidig er Norge det tredjeland som er tettest tilknyttet. Som EUs utenrikstjeneste skriver på sin hjemmeside: «Norway is as integrated in European policy and economy as any non-member State can be».

Prinsipielt er det vanskelig å være utenfor og innenfor på én gang. Det er strukturelle spenninger og problemer i EØS-konstruksjonen, og den har klare demokratiske mangler. Samtidig har EØS-avtalen fungert overraskende godt i snart tjue år, og har skapt en forutsigbar ramme for forholdet til EU, våre nærmeste naboland og viktigste økonomiske partnere. I perioden 1992–2011 har EU vært gjennom oppturer og nedturer – men rammene for Norges tilknytning har vært stabile, og samtidig fleksible nok til å tåle endringer.

To motstridende ønsker

Norges særegne forhold til EU er resultat av to motstridende ønsker. På den ene siden har et flertall av folket to ganger sagt nei til formelt medlemskap, sist for 18 år siden. På den annen side har et bredt politisk flertall like lenge ønsket at Norge skal delta i det meste av substansen i de integrasjonsprosessene som EU driver frem. Siden 1994 har skiftende norske regjeringer ført en klar og konsistent europapolitikk, som går ut på å søke tett samarbeid med EU på stadig flere områder. Utviklingen har gått én vei.

Prinsipielt har Norges forhold til EU vært den ene mest kontroversielle enkeltsaken i norsk politikk de siste førti år, og er det kanskje ennå. Innholdet i den løpende EU-tilpasningen er derimot lite omstridt. Mens EU er splittende, har EØS vært samlende. I perioden 1992–2011 har Norge overtatt over 6000 nye EU-rettsakter gjennom EØS, men «reservasjon» (veto) har bare for alvor vært diskutert i 17 saker. Etter Grunnloven må Stortinget gi særskilt samtykke hver gang Norge påtar seg nye forpliktelser av særlig viktighet overfor EU. I perioden 1992–2011 har Stortinget votert i 287 slike saker. 265 av dem er enstemmig vedtatt, og de siste 22 i all hovedsak med bredt flertall.

EØS og Schengen

Fredrik Sejersted

Hovedpilaren i Norges forhold til EU er EØS-avtalen, som gjennom tjue år har utviklet seg til å bli enda langt viktigere enn de fleste så for seg i 1992. Men Norge har også en rekke andre avtaler med EU. Den viktigste er Schengen, om reisefrihet, felles ytre grensekontroll, politisamarbeid m.m. Videre er det avtaler om innvandring, sikkerhets— og forsvarspolitikk, distrikts- og regionalpolitisk utvikling og mye annet. Norge deltar i de fleste viktige EU-programmene om forskning, innovasjon, sosial dialog, kultur m.m., og er tilknyttet 26 EU-byråer. Endelig tilpasser Norge seg også EU ensidig, blant annet i innvandringspolitikken. Ofte er det Norge som tar initiativ til å forsterke samarbeidet med EU.Det er vanskelig å måle nøyaktig hvor mye av EU som Norge i dag er tilknyttet. Men etter Europautredningens beregninger har Norge tilpasset seg om lag 3/4 av EU-samarbeidet, sammenlignet med de EU-statene som er med på alt. Betydningen av Norges avtaler øker også etter hvert som EU blir større. Når nye land går inn i EU, går de også inn i EØS. Den viktigste enkelthendelsen i EØS-avtalens historie så langt er EU-utvidelsen i 2004 med ti nye medlemsland, som fikk stor betydning også for Norge.

Viktigste avtaleverk

Norges forhold til EU er både utenrikspolitikk og innenrikspolitikk. Samlet sett er avtalene med EU Norges viktigste utenrikspolitiske avtaleverk, som ikke bare regulerer forholdet til EU, men også til de 27 EU-statene, som samordner stadig mer av sin utenrikspolitikk. EØS er for eksempel også vår viktigste nordiske samarbeidsavtale.

Viktigst er likevel avtalenes virkninger internt i Norge. De aller fleste samfunnsområder er berørt – økonomi, næringsliv, arbeidsliv, velferd, helse, distriktspolitikk, energi, miljø, klima, samferdsel, forskning, utdanning, mat, landbruk, fisk, alkohol, likestilling, forbrukervern, sivil beredskap, grensekontroll, innvandring, politisamarbeid, forsvarspolitikk og mye annet. Samtlige 17 departementer jobber i større eller mindre grad med EU/EØS-saker, og det samme gjør de fleste ytre etater og alle 429 kommuner. Av ca. 600 norske lover inneholder om lag 170 i større eller mindre grad EU-rett.

De siste tjue årene har det skjedd en omfattende europeisering av Norge. De aller fleste norske borgere, bedrifter, byråkrater – og for den saks skyld høner og griser – er i dag berørt av samarbeidet med EU. Samtidig er dette hverdagsliggjort, på en måte som gjør at de fleste ikke vet eller tenker over hvordan europeisk integrasjon påvirker dem.

Mens det har vært mye debatt om EU-medlemskap, er det lite kunnskap om den tilknytningen Norge faktisk har til EU. Noen EU/EØS-saker har vært mye diskutert, særlig når det oppstår uenighet. Men slike saker er lite representative. Den brede europeiseringen av Norge 1992–2011 har vært lite omtalt i mediene og offentlighet, og få politikere har interesse av å løfte den frem. Skolebøkene er nesten tause. Det er ikke mange andre områder av norsk demokrati i moderne tid der så mange har visst så lite om så mye som i europapolitikken.

EU og Europa er i dag i endring, og det er vanskelig å se hvilken vei det vil gå. Men ett er ganske sikkert. Norge vil følge etter.

I dagens urolige situasjon er det viktigere enn noen gang å vite hvilke bånd Norge faktisk har til EU – som grunnlag for en kunnskapsbasert og realitetsorientert europadebatt i tiden som kommer.

Les mer om

  1. Kronikk