Nasjonal transportplan: Det er et stort behov for å rydde i roller og strukturer

Hvis ikke er det helheten, fremkommeligheten, sikkerheten og klimaet som blir taperne. Det har vi ikke råd til.

Store samferdselsprosjekter og sviktende leveranser får mye oppmerksomhet om dagen. Men det er ikke bare der det er utfordringer.

For litt over ett år siden fikk vi en ny Nasjonal transportplan (NTP). Den skulle dekke 12-årsperioden 2022–2033. Men allerede før sommeren 2022 erklærte samferdselsminister Jon-Ivar Nygård (Ap) at den var ubrukelig.

Sannheten er at den var ute av kurs allerede da den ble behandlet i Stortinget sommeren 2021. Det var ikke samsvar mellom ønskene i planen og mulighetene for å finansiere disse. Det var heller ikke samsvar mellom målene og tiltakene i planen.

I tillegg advarte blant annet Transportøkonomisk institutt (TØI) om at forutsetningene for beregninger og fremskrivninger ikke var de mest sannsynlige.

Hvordan endte vi opp her?

Alt dette er alvorlig når vi snakker om en plan som legger føringer for bruk av over 1000 milliarder kroner over offentlige budsjetter, på et område som krever store omstillinger for å nå viktige transport- og klimamål.

Så hvordan endte vi opp her? For å forstå dette må vi se på prosessene bak og hvordan den sentrale statlige samferdselsadministrasjonen er organisert.

NTP for 2018–2028 var det Statens vegvesen som hadde ansvar for å utarbeide, sammen med Jernbaneverket, Kystverket og Avinor.

Ved oppstart av planen som nå foreligger, var virkeligheten en helt annen. Sektoren var splittet opp i en rekke nye virksomheter, og det var derfor et naturlig grep at Samferdselsdepartementet (SD) overtok ansvaret for planen. Dette ble det opprettet et lite sekretariat for å håndtere. Selve utredningskapasiteten ble igjen i etatene og selskapene.

Når regjeringen nå er i gang med en ny NTP, er det et enda mer oppsplittet byråkrati som skal bidra. Både fordi sektoren er mer oppdelt, og fordi nye utfordringer og ikke minst klimamål krever nye former for samordning og planer.

Det er helt nødvendig å se transportinvesteringene i sammenheng med både elektrisitetsforsyningen, digitale nettverk og avgiftspolitikken knyttet til transport. El-bilsatsingen til rundt 30 milliarder kroner i året er et eksempel på dette.

Men i dag er det Finansdepartementet som har ansvar for bilavgifter, veiprising og andre deler av avgiftspolitikken. Klimadepartementet har ansvar for støtteordninger fra Enova. Mens Olje- og energidepartementet har ansvar for elektrisitetsnettet.

Fra tidligere er digital infrastruktur flyttet fra Samferdselsdepartementet til Kommunaldepartementet, som også har ansvaret for fylkeskommunene med sine veier og kollektivtilbud.

Kystverket er flyttet til Næringsdepartementet, og der ligger også Flytoget AS. Når dette kommer på toppen av oppsplittingen for de oppgavene som er under SD, blir det utfordrende å lage gode planer.

Mistet sin overordnede utredningskapasitet

Dessverre stopper det ikke her.

Selv om det var god grunn til å reformere de store etatene innenfor samferdsel og det er blitt tatt ut effektivitetsgevinster, ble oppsplittingen gjort uten gode utredninger og konsekvensanalyser. I jakten på slike gevinster bestemte også SD at etatene og selskapene skulle konkurrere om midlene i NTP. Resultatet er at departementet med dette i realiteten mistet all sin overordnede utredningskapasitet.

Som det heter i referatet fra det første møtet mellom SD og etatene om NTP 2022–2033 i januar 2019: «I første omgang vil resultatene av optimaliseringen være byggesteiner for det videre NTP-arbeidet, og for fordelingen av ressurser innen og mellom sektorene.»

De underliggende etatene gjorde selvfølgelig nettopp som de fikk beskjed om, de satte alt inn på å vinne frem med egne prosjekter. Dette fortsetter de med også i arbeidet med neste Nasjonal transportplan.

Det er derfor flere store utfordringer knyttet til dagens struktur:

• Oppsplittingen der vei, bane, sjø og luft har sine egne etater og selskaper, gjør at de store, nye transportutfordringene knyttet til klima, naturmangfold, sikkerhet og effektiv bruk av ressurser på tvers av eksisterende strukturer ikke får nok oppmerksomhet.
• Bruken av AS for å løse forvaltningsoppgaver gir to veldig ulike parallelle styringsformer. Å legge til grunn at etater og aksjeselskap skal samarbeide på tvers for felles løsninger, fungerer ikke i praksis.
• Stadig mer ressurser brukes på å vinne i konkurransen om midler på statsbudsjettet. Vi ser at i tillegg til private og kommuner bruker også de organene som er direkte underlagt SD og de andre departementene, nå midler på PR-rådgivere og reklamefolk.

Resultatet er blant annet at vi i Norge ender opp med en prioritering av prosjekter og tiltak innenfor samferdsel som ingen er fornøyd med, heller ikke transportetatene.

Vi trenger et helhetlig ansvar

I andre land har vi sett en motsatt utvikling. I tillegg til at ulike samferdselsetater slås sammen, er det også opprettet departementer som samler transport, elektronisk infrastruktur og elektrisitetsinfrastrukturen. Dette fordi fremtidens samferdselspolitikk nettopp handler om å se alt dette i sammenheng.

Det er et stort behov for å rydde i roller og strukturer også i Norge. Dagens «alles kamp mot alle» er en oppskrift på at det går galt, igjen. For nå kan alle spille inn sine ønsker om hva samfunnet bør bruke 1000 milliarder kroner på, til et lite sekretariat i et departement som ikke rår over alle virkemidlene og ikke har nok uavhengig utredningskapasitet.

Vi vet at det også fremover vil bli brukt langt større midler på å løfte frem egne prosjekter overfor dem som skal vedta neste NTP, enn hva som er og vil bli brukt på forskning og utredning som grunnlag for beslutningene.

Både NTP-prosessen og strukturene i sektoren må utvikles for å kunne svare ut dagens transportutfordringer på en bedre måte. Det må etableres et tydeligere helhetlig ansvar for hele prosessen, og prioriteringene må bygge på kvalitetssikret kunnskap og klare politiske mål.

Hvis ikke er det helheten, fremkommeligheten, sikkerheten og klimaet som blir taperne. Det har vi ikke råd til.