Kronikk

Fire lærdommer etter Hauglies runder med Tolley-dommen i Stortinget | Christoffer Conrad Eriksen og Ingunn Ikdahl

  • Christoffer Conrad Eriksen
    Professor, Institutt for offentlig rett, Universitetet i Oslo
  • Ingunn Ikdahl
    Professor, Institutt for offentlig rett, Universitetet i Oslo

Det har vært spenninger mellom de vurderingene som er gjort sentralt i embetsverket, og det statsråd Anniken Hauglie har sagt i Stortinget, skriver kronikkforfatterne. Foto: Ole Berg-Rusten / NTB Scanpix

Det er uklart om departementet i 2017 har neglisjert råd de har fått om at Navs praksis var feil, eller om de ikke har mottatt slike råd.

Kronikk
Dette er en kronikk. Meninger i teksten står for skribentens regning.


Rundene som arbeids- og sosialminister Anniken Hauglie har gått i Stortinget om Tolley-dommen, har gitt offentligheten ytterligere innsikt i bakgrunnen for trygdeskandalen.

Her trekker vi frem fire lærdommer.

1) Spenninger mellom embetsverkets vurderinger og Hauglies uttalelser

Det har vært spenninger mellom de vurderingene som er gjort sentralt i embetsverket, og det Hauglie har sagt i Stortinget. Mens statsråden i Stortingets spørretime 20. november hevdet at Tolley-dommen ikke var relevant for problemstillingen i trygdeskandalen, ser det ut til at det var regjeringsadvokaten som trakk frem dommen like før skandalen ble kjent.

Christoffer Conrad Eriksen er professor ved Institutt for offentlig rett, Universitetet i Oslo.

Navs internrevisjon skriver i sin rapport 11. desember i år at de ut i fra tilgjengelig informasjon ikke ser at Tolley-dommen har «vært kjent for direktoratet før det henvises til den i Regjeringsadvokatens vurdering» av flere spørsmål i trygdeskandalen, blant annet hva som ligger i begrepet «oppholder seg» i artikkel 21 og hvorvidt det er anledning til å stille krav om opphold i Norge for å motta de ytelsene som trygdeskandalen gjelder.

Stemmer rapporten fra Navs internrevisjon, har regjeringsadvokaten brukt Tolley-dommen som en relevant kilde i sin tolkning av de bestemmelsene i EUs trygdeforordning som er aktuelle for trygdeskandalen, mens statsråden har sagt at dommen ikke er relevant for den sentrale problemstillingen i denne skandalen.

Les også

Norge var involvert i avgjørende trygdesak i EU i 2017. Det sa ikke Hauglie noe om i redegjørelsen til Stortinget.

2) Tidligere signaler om hva forordningen mener med «opphold»

Også før Tolley-dommen ble avsagt 1. februar 2017 var det kommet informasjon både til Nav og til departementet om hvilke «opphold» i EØS-området som gir rett til trygdeytelser.

EU-kommisjonens guide til forordning 883/2004 fra 2013, som ligger ute på Navs nettsider, sier at «stay» omhandler «any form of a presence in a Member State which is not habitual residence», altså at uttrykket opphold omfatter enhver tilstedeværelse i et annet land i EØS-området som ikke skal anses som flytting av bosted.

Ingunn Ikdahl er professor ved Institutt for offentlig rett, Universitetet i Oslo. Foto: Terje Heiestad

Hva som regnes som «opphold» etter den nye trygdeforordningen ble også klargjort av EU-domstolen i en sak avgjort 5. juni 2014, sak C-255/13. Her uttaler EU-domstolen at selv om forordningen definerer «ophold» som et «midlertidigt» ophold, betyr ikke det at det nødvendigvis er tale om en «tilstedeværelse af kortere varighed.» En person kan «anses for at opholde sig i en anden medlemsstat, selv når han dér modtager ydelser gennem en længere periode.»

Denne dommen var blant de utvalgte dommene som ble analysert i tidsskriftet EuroRett i 2014, den eneste norskspråklige publikasjonen som jevnlig kommer ut med informasjon om den juridiske utviklingen i Europa. Vi har forstått det slik at Arbeids- og sosialdepartementet abonnerer på tidsskriftet, slik at også denne dommen kom i posten til departementet.

3) Statsråden kjente ikke Navs praksis da Tolley-dommen kom

Statsråd Hauglie opplyste Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite 16.desember om at «Da Tolley-dommen ble avsagt var departementet heller ikke oppmerksom på at Arbeids- og velferdsetaten praktiserte artikkel 21 i ny forordning forskjellig for bosted og opphold (og dermed uriktig hva gjelder opphold).»

At Nav skilte mellom situasjoner med flytting og andre utenlandsopphold, og anvendte folketrygdlovens oppholdskrav også innenfor EØS-området, ble imidlertid flere ganger lagt til grunn av regjeringens egne juridiske rådgivere. Argumentasjon i denne retningen ble fremført på vegne av Arbeidsdepartementet for EFTA-domstolen i januar 2013 (som gjaldt en annen ytelse).

I en sak for Borgarting lagmannsrett i april 2018 (LB-2017-98329-2 (Jabbi) gjorde statens advokat det gjeldende som en forutsetning for et annet spørsmål at en person som oppholdt seg i Spania i 2012 med arbeidsavklaringspenger skulle ha søkt om tillatelse, og at vedkommende ikke hadde «rett til å motta arbeidsavklaringspenger i Spania uten tillatelse».

Les også

Nav om omdiskutert EU-dom: Ser at vi kan ha blitt misforstått

Uttalelsen om departementets manglende kjennskap står også i et spent forhold til at departementet to måneder etter at Tolley-dommen falt i februar 2017, fremmet forslag til Stortinget om å lovfeste kravet om forhåndssøknad for å reise utenlands, samt en maksgrense på fire uker pr. kalenderår. I lovproposisjonen står det at dette er Navs praksis.

Forslaget kom i en periode da departementet arbeidet med St.mld. 40, Eksport av norske velferdsytelser, som ble sendt Stortinget i juni 2017, og som viet stor oppmerksomhet til de grenser EØS-retten setter for norsk trygdepraksis. I intervju med Aftenposten 20. november i år sa Hauglie at «det er klart at hvis man hadde visst i 2017 at det var uklarhet rundt rettstilstanden, hadde man tatt tak i det da.» Det er ikke kjent om Hauglie sørget for noen juridisk kvalitetssikring av det som ble fremmet for Stortinget, eller om hun ble varslet om at ytterligere tilstramming av retten til å ta med ytelser ved opphold i andre land i EØS-området kunne være brudd på EØS-avtalens regler.

Les også

Juseksperter: Fare for nye rettsskandaler når Hauglie anser EU-dom som irrelevant

4) Om råd om veivalg i et krevende landskap

Våren 2017 skjedde altså en rekke sentrale begivenheter parallelt. Arbeids- og sosialdepartementet sendte Stortinget forslag om innstramminger i retten til å motta pleiepenger og arbeidsavklaringspenger i utlandet. Og I juni 2017 ble altså St.mld. 40 om Eksport av norske velferdsytelser sendt Stortinget. I februar 2017 ble EU-domstolens avgjørelse i Tolley-saken sendt direkte til Norge (som hadde intervenert). Denne føyet seg til andre signaler om at norske oppholdskrav kunne være problematiske.

Et bakteppe for disse begivenhetene var at forholdet mellom EØS og norsk trygderett allerede var løftet høyt på den politiske og juridiske dagsorden, bl.a. som følge av NOU 2011:7 og NOU 2017:2 (Brochmann-utvalgene).

Det er uklart om departementet i 2017 har neglisjert råd de har fått om at Navs praksis var feil, eller om de ikke har mottatt slike råd. Men det er ingen tvil om at gode råd fra statens egne jurister kunne vært viktige å ha med seg i det krevende landskapet departementet beveget seg i våren 2017.

  1. Les også

    Fem grunner til at Tolley-saken er viktig | Ikdahl, Eriksen og Bekkedal

  2. Les også

    Er Tolley-dommen uten betydning for trygdeskandalen? | Eriksen og Ikdahl

  • Følg og delta i debattene hos Aftenposten meninger på Facebook og Twitter.

Les mer om

  1. Trygdeskandalen
  2. Trygdeskandalen
  3. EØS
  4. Arbeids- og sosialdepartementet
  5. Nav
  6. Anniken Hauglie
  7. EFTA-domstolen

Trygdeskandalen

  1. POLITIKK

    Nav-opprydding fem måneder forsinket av koronakrisen

  2. DEBATT

    Jeg har 12 års erfaring fra Statsministerens kontor. Jeg må si noe om Nav-skandalen.

  3. KRONIKK

    Den samme feilen må ikke skje på ny. Slik skal vi følge opp EØS-saken.

  4. POLITIKK

    Trygdeskandalen: Tidligere Ap-statsråd brøt instruks

  5. POLITIKK

    Anniken Hauglie: Bekrefter grunnleggende systemsvikt

  6. POLITIKK

    Trygdeskandalen: Hvem har ansvaret og hvilke feil ble begått? Her er granskernes hovedkonklusjoner.