Kronikk

Tid for å trekke konsekvensene av EØS-avtalen – også i Grunnloven?

  • Christoffer Conrad Eriksen
    Professor, Institutt for offentlig rett
  • Nils Gunnar Skretting
    Stipendiat, Institutt for offentlig rett, Det juridiske fakultet, UiO

Stortinget sitter selv med nøkkelen til å løse opp i denne situasjonen, skriver kronikkforfatterne. Foto: Gorm Kallestad / NTB scanpix

Opprullingen av trygdeskandalen viser at EØS-avtalen blir tatt på alvor. Denne høsten står jernbanen for tur.

Kronikk
Dette er en kronikk. Meninger i teksten står for skribentens regning.

Opprullingen av trygdeskandalen viser at EØS-avtalen blir tatt på alvor. Regjeringens forslag om å utvide EØS-avtalen med EUs fjerde jernbanepakke gir et annet inntrykk. Denne utvidelsen av EØS-avtalen vil innebære en overføring av myndighet til EUs organer som utfordrer Grunnlovens regler. Dette er en virkning av EØS-avtalens dynamikk som regjeringen har undervurdert.

En nyere utvikling i EØS-samarbeidet er at ikke bare reell, men også formell myndighet overføres fra norske statsmakter til EUs organer. Dette er et svar på at EU har styrket arbeidet med å samordne forvaltningen av EU-reglene og som ledd i dette etablert byråer med myndighet til treffe vedtak på sine områder. Stortingsflertallet har sett fordeler i at Norge deltar i EUs forvaltningssamarbeid og har uten klar hjemmel i Grunnlovens ord samtykket i å overføre begrenset myndighet direkte til noen av byråene.

Utfordrer Grunnlovens regler

Denne høsten står jernbanen for tur. Regjeringen ber nå Stortinget samtykke til å overføre myndighet over jernbanesektoren til EUs jernbanebyrå, EU-kommisjonen og EU-domstolen.

Slik myndighetsoverføring utfordrer Grunnlovens regler. Etter Grunnloven kan Stortinget og norske domstoler kontrollere regjeringens og forvaltningens maktutøvelse. Overføres det myndighet til EU, kan ikke Stortinget og norske domstoler kontrollere den myndigheten som utøves av EU.

Christoffer Conrad Eriksen, professor, Institutt for offentlig rett, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo og Nils Gunnar Skretting, stipendiat, Institutt for offentlig rett, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo

På avgrensede områder tillater likevel Grunnloven paragraf 115 at Stortinget med tre fjerdedels flertall samtykker til myndighetsoverføring til internasjonale organisasjoner som Norge er medlem av. Da Norge ikke er medlem, kan ikke paragraf 115 brukes til å gi myndighet til EUs organer.

Har oversett vesentlige forhold

Derimot er det antatt at Stortinget etter Grunnlovens paragraf 26 annet ledd kan samtykke, med vanlig flertall, i «lite inngripende» myndighetsoverføring til EUs organer. Denne regelen har ikke støtte i ordlyden i Grunnloven paragraf 26 annet ledd, men bestemmelsen er likevel i en rekke saker tolket og anvendt som grunnlag for å overføre «lite inngripende» myndighet direkte til EUs organer.

Med mindre Stortinget penser saken inn på rett spor, vil historien gjenta seg. Ifølge regjeringen og Justisdepartementets lovavdeling vil EUs fjerde jernbanepakke bare innebære en «lite inngripende» myndighetsoverføring.

Dessverre har regjeringen og lovavdelingen oversett vesentlige forhold som taler for at myndighetsoverføringen er mer enn bare «lite inngripende». Vi vil her peke på tre områder:

1. Tre områder

  • For det første vil EUs fjerde jernbanepakke medføre at EUs jernbanebyrå får myndighet til å sikkerhetsgodkjenne togselskaper som kjører på norske skinner. Når EU vedtar endringer av sikkerhetsreglene, skal EUs jernbanebyrå legge nye EU-regler til grunn for godkjenning i Norge, helt uavhengig av om norske myndigheter har tatt stilling til om de nye EU-reglene skal innlemmes i EØS-avtalen. Dermed mister staten den formelle retten til å reservere seg mot, eller selv bestemme når nytt EU-regelverk skal få virkning i Norge.
  • For det andre har Lovavdelingen lagt til grunn at Statens jernbanetilsyn, uavhengig av om togselskapene er sikkerhetsgodkjent i EU, kan anvende midlertidige sikkerhetstiltak, og blant annet stanse selskapenes virksomhet på norske skinner ved sikkerhetsrisiko. Det gir inntrykk av at norske myndigheter har en «stoppknapp». Problemet er at knappen bare virker i tre måneder. Deretter vil EUs jernbanebyrå og EUs voldgiftsordning på jernbaneområdet avgjøre om de norske sikkerhetstiltakene er uforholdsmessige. Anses tiltakene som uforholdsmessige, skal de oppheves. Departementet har også oversett at Statens jernbanetilsyn etter opphevelse av sikkerhetstiltak ikke vil ha hjemmel til å trykke på «stoppknappen» på nytt for samme forhold, med mindre omstendighetene rundt eller begrunnelsen endrer seg.
  • For det tredje forutsetter jernbanepakken at EUs jernbanebyrå kan treffe vedtak med bindende virkning for private aktører på den norske jernbanen. Manglende etterlevelse av EU-byråets vedtak kan da møtes med straff og forvaltningssanksjoner etter jernbaneloven. Norske rettssubjekter vil med andre ord risikere straff og sanksjoner for ikke å opptre i samsvar med vedtak truffet av et organ som overhodet ikke står til ansvar for norske borgere og folkevalgte. Dette reiser vanskelige spørsmål opp mot Grunnloven paragraf 96 (ingen kan straffedømmes «uten etter lov») og paragraf 113 («inngrep overfor den enkelte må ha grunnlag i lov»), som bygger på hensynene til forutberegnelighet og demokrati.

Stortinget sitter selv med nøkkelen

De tre forholdene viser at forslaget berører viktige politiske og samfunnsmessige interesser, og de taler for at myndighetsoverføringen til EUs jernbanebyrå er mer enn bare «lite inngripende». I så tilfelle har ikke Stortinget hjemmel etter Grunnloven til å samtykke i regjeringens forslag om å innlemme jernbanepakken i EØS-avtalen.

Dette setter Stortinget i en vanskelig situasjon. Enten kan et simpelt flertall samtykke i en inngripende myndighetsoverføring og derved ytterligere uthule ordlyden i Grunnloven. Alternativt kan Stortinget akseptere Grunnlovens ord, men samtidig frata et kvalifisert flertall muligheten til å beslutte at Norge skal delta i EUs jernbanesamarbeid. Heldigvis er det Stortinget selv som sitter med nøkkelen til å løse opp i denne situasjonen.

Grunnloven kan endres

Grunnloven kan endres, slik at Stortinget med kvalifisert flertall kan samtykke til myndighetsoverføring til EUs organer. Det ville sikre at Stortinget kun kan samtykke i norsk deltagelse i EUs jernbanesamarbeid og øvrig forvaltningssamarbeid i EU, når dette har bred støtte. En slik endring vil også sikre mindretallet større innflytelse i avgjørelser om det som i dag blir kalt «lite inngripende» myndighetsoverføring.

Europautredningen mente det ville være konstitusjonelt ryddig å endre Grunnloven for å etablere klare prosedyrer for tilknytningen til EU. Flere juridiske eksperter ved universitetene har tidligere støttet utredningens initiativ. Fortsatt er det tid til å fremme grunnlovsforslag i denne stortingsperioden. Vedtas et slikt forslag etter valget i 2021, vil EUs fjerde jernbanepakke og andre tilsvarende saker kunne behandles innenfor rammene av en åpen politisk diskusjon om hva som er i Norges interesser.

Eriksen har tidligere i år skrevet en betenkning om konstitusjonelle spørsmål ved EUs fjerde jernbanepakke for Norsk lokomotivmansforbund og Norsk jernbaneforbund.

Følg og delta i debattene hos Aftenposten meninger på Facebook og Twitter

  1. Les også

    Det finnes handlingsrom i EØS-avtalen

  2. Les også

    Jeg har 12 års erfaring fra Statsministerens kontor. Jeg må si noe om Nav-skandalen. | Morten Wetland

  3. Les også

    Den samme feilen må ikke skje på ny. Slik skal vi følge opp EØS-saken. | Torbjørn Røe Isaksen

Les mer om

  1. EØS
  2. Stortinget
  3. EU
  4. Demokrati
  5. Trygdeskandalen
  6. Statens jernbanetilsyn

Relevante artikler

  1. DEBATT

    Statsråd Hareide ga uriktige opplysninger til Stortingets transportkomité

  2. DEBATT

    Jo, EU-kommisjonen får myndighet over norsk jernbane

  3. POLITIKK

    SV vil ta jernbanereform til Høyesterett

  4. POLITIKK

    Jusprofessor: Knut Arild Hareide villeder Stortinget om EU og tog

  5. DEBATT

    Regjeringens jernbaneforslag undergraver EØS-avtalens dobbeltspor

  6. POLITIKK

    Full stopp for regjeringens jernbaneforslag. Flertallet vil sende saken til Høyesterett.