Fører strengere språkkrav til bedre integrering? | Carlsen, Svendsen, Hamidi, Monsen og Bugge
Internasjonal forskning tyder på at konsekvensene kan bli det motsatte.
Regjeringen har besluttet å heve kravet til norskferdigheter for statsborgerskap.
Dermed går de mot anbefalingene fra et tilnærmet unisont fagmiljø med ekspertise på språklæring og integrering: Av de 121 instansene som uttalte seg om forslaget da det var på høring i høst, var 107 instanser negative til å skjerpe kravet, deriblant Kunnskapsdepartementets eget direktorat med ansvar for norskopplæring og norskprøver for voksne innvandrere (Kompetanse Norge).
Regjeringen hevder at strengere språkkrav vil føre til bedre integrering og forhindre utenforskap. Internasjonal forskning tyder på at konsekvensene kan bli det motsatte.
Statsborger i Skandinavia – hvem bør få innpass? | Brochmann, Erdal og Midtbøen
Ikke egnet middel
Vi er enige med regjeringen i at gode norskferdigheter og integrering er et mål.
Med bakgrunn i forskning på språklæring og språktesting kan vi derimot ikke støtte regjeringen i at strengere krav for statsborgerskap er et egnet middel for å nå dette målet.
Statsborgerskap gir rettigheter som vern mot utvisning, rett til å stemme ved stortingsvalg og trygghet ved reiser til utlandet. Som statsborger blir man et fullverdig medlem av demokratiet.
For dem som har flyktet fra krig og utrygghet, betyr den særlige tryggheten statsborgerskap gir, mye (Petterson, 2012). Trygge fremtidsutsikter er gunstig for læring og integrering, viser forskning (Brekke mfl., 2019).
Siden statsborgerskap gir rettigheter, er det rimelig å stille krav til dem som vil bli statsborgere. En rekke land har innført slike krav, men hvor strenge kravene er, varierer i svært stor grad fra land til land (Rocca mfl., 2020). Våre nærmeste naboland har for eksempel svært ulik politikk: Mens Sverige ikke stiller språk- og kunnskapskrav, har Danmark lenge hatt Europas strengeste krav.
I Norge omfatter dagens krav blant annet at søkeren har hatt opphold i Norge i sju av de siste ti årene, har til hensikt å forbli i Norge, har bestått en samfunnskunnskapsprøve på norsk (Statsborgerprøven) og kan dokumentere muntlige norskferdigheter på nivå A2.
Det er dette siste kravet regjeringen har besluttet å skjerpe.
Konsekvensene av kravene
For å møte den såkalte flyktningkrisen i 2015 innførte Norge en rekke tiltak «for å stramme inn og gjøre det mindre attraktivt å søke asyl i Norge» (regjeringen.no, 29. desember 2015).
Ett av innstramningstiltakene var språk- og kunnskapskrav for permanent opphold og statsborgerskap. Frasen «Norsk statsborgerskap skal henge høyt» gikk igjen i regjeringens omtale av strengere krav, og den brukes også i begrunnelsen for å heve språkkravet fra A2 til B1 nå.
Oppfatningen av statsborgerskap som et privilegium man må gjøre seg fortjent til, skiller seg fra den tidligere linjen i norsk politikk som sa at det var ønskelig at så mange som mulig av dem som oppholder seg i Norge permanent, blir norske statsborgere.
I lovforslaget understrekes det også at økte krav skal motivere til språklæring, bedre integrering og motvirke utenforskap.
Hvorvidt man oppfatter statsborgerskap som en premie for oppnådd integrering (som Danmark) eller som et middel i integreringsprosessen (som Sverige), er et politisk spørsmål.
Hva konsekvensene av kravene blir, er derimot et faglig spørsmål som må besvares empirisk. Mange land i Europa har innført krav, og mange har skjerpet kravene etter at de først er innført.
For å svare på spørsmålet om strengere krav fører til bedre integrering må vi se til erfaringer og forskning fra utlandet.
Antallet nye statsborgere halvert
Internasjonale studier av konsekvensene av språk- og kunnskapskrav for statsborgerskap viser noen klare tendenser: Først og fremst viser forskning at innføring av slike krav fører til en nedgang i antall personer som får statsborgerskap.
Jo strengere krav, desto færre klarer kravene.
I Danmark falt det årlige tallet på nye statsborgere fra vel 9000 til vel 2000 da kravene ble innført i 2002/2003. Det samme mønsteret fant forskere i en rekke andre europeiske land (Strik mfl., 2010). I Norge ble antallet nye statsborgere halvert fra 2017 til 2018 etter innføring av språk- og kunnskapsprøver, og i 2018 var antallet det laveste siden 2011. Og dette var altså før hevingen av språkkravet til B1, som nå foreslås.
Dersom målet er å begrense antallet innvandrere som blir norske statsborgere, er strengere krav et effektivt middel.
Vil føre til utenforskap
Men fører strengere språkkrav til bedre integrering, som regjeringen hevder er målet? Studier fra flere land i Europa finner at innvandrere selv mener at tester og krav i liten grad bidrar til språklæring og integrering.
Studiene viser også at språkkrav påvirker ulike innvandrere ulikt: De som allerede er godt integrerte både sosialt og i arbeidslivet, oppfatter det som meningsløst og diskriminerende at de stadig må bevise at de er gode nok for majoritetssamfunnet, og at det stilles krav til dem som ikke stilles til resten av befolkningen.
De som opplever kravene som uoppnåelige, risikerer å bli demotiverte (van Oers, 2014; Dansk flygtningehjælp, 2019).
Dersom vi skal høre på forskning fra land som allerede har innført strengere krav, er det grunn til å frykte at regjeringens forslag vil føre til utenforskap heller enn til integrering.
Høringsinstansene advarer
Nesten 90 prosent av høringsinstansene, og deriblant så godt som alle fagmiljøene med kompetanse på voksnes språklæring og integrering, advarer mot å skjerpe språkkravene for statsborgerskap.
Det forundrer og bekymrer oss at regjeringspartiene Høyre og Venstre, som holder utdanning og forskningsbasert kunnskap høyt, i så liten grad lytter til forskningsbaserte råd fra fagmiljøene.
