Hvem har makten i klimapolitikken?

Selv om Klima- og miljødepartementet har hovedansvaret for å iverksette klimapolitikken, ligger makten helt andre steder.

Hvem har makt i norsk klimapolitikk? På hvilke måter og hvordan virker disse maktforholdene inn på omstillingen til et lavutslippssamfunn? Disse spørsmålene ønsket Klimautvalget 2050 å få utredet.

På oppdrag for utvalget har Fridtjof Nansens Institutt og Menon samlet 15 bidrag fra inviterte samfunnsforskere i en ny rapport om maktforholdene i klimapolitikken. Svarene de gir, viser at selv om Klima- og miljødepartementet har hovedansvaret for å iverksette klimapolitikken, ligger makten helt andre steder.

Sektorinteressenes makt

Bidragsyterne har ulike perspektiver og analyser. Samtidig er det en innsikt som avtegner seg på tvers av bidragene: Alle peker på at maktforhold og beslutninger som ligger langt utenfor og over klima- og miljømyndighetenes styringsområde, har enorm betydning for omstillingen til et lavutslippssamfunn.

Enkelt sagt er utfordringen at når sektorinteresser i jordbruket, skogbruket, industrien, oljenæringen, transportnæringen og andre næringer står mot klima- og naturhensyn, får sektorinteressene ofte politisk gjennomslag for sine ønsker og prioriteringer.

Dette henger sammen med at mens sektorinteressene har makt til å oppnå sine mål, har ikke Klima- og miljødepartementet makten til å overstyre sektorpolitikken.

Klima- og miljødepartementet ble aldri et overordnet departementet etter modell av Finansdepartementet. Dette til tross for at ambisjonene har vært der siden departementet ble opprettet i 1972.

Mye av den sektorovergripende styringsmakten ligger hos Finansdepartementet, spesielt gjennom departementets ansvar for statsbudsjettet.

Pakkes inn som Norges gave til verden

Et sentralt tema i rapporten er petroleumssektorens makt over klimapolitikken.

På 1990-tallet ble forestillingen om internasjonal kostnadseffektivitet et bærende prinsipp i norsk klimapolitikk. Dette prinsippet gjorde det mulig å forene høye klimaambisjoner med stadig økende norsk oljeproduksjon.

Kjøp av internasjonale klimakvoter under Kyotoprotokollen ble nøkkelen til å forene to tilsynelatende motstridende politiske mål.

Strategien ble videreført med Norges tilslutning til EUs system for klimakvotehandel i 2008.

Muligheten til å kjøpe klimakvoter istedenfor å redusere egne utslipp skjermet i mange år oljenæringen fra den vanskelige diskusjonen om utslippskutt fra norsk sokkel.

Den norske satsingen på karbonfangst- og lagring er også en politikk i tråd med oljenæringens og industriens interesser, selv om den pakkes inn som Norges gave til verden.

Oljelobbyistene fikk gjennomslag

Petroleumsnæringens særinteresser har i flere tilfeller fått større gjennomslag enn både klimahensyn og bredere samfunnsinteresser.

Ett eksempel er oljeskattepakken som ble utformet under covid-19-pandemien.

Det manglet ikke på advarsler. Men oljelobbyistene hadde beslutningsmakten som skulle til for å få gjennomslag for sine interesser på Stortinget.

Daværende statsminister Erna Solberg (H) har senere erkjent at det var feil å innføre oljeskattepakken.

I denne og andre saker har næringen vært dyktig til å spille på ringvirkninger for leverandørindustrien og sysselsetting langs kysten som argumenter for å sikre gode rammebetingelser.

Debatten om klimaeffekt av oljeproduksjon

Det sies at kunnskap er makt. Ingen kan vel bekrefte dette utsagnet bedre enn oljenæringen. Debatten om den globale klimaeffekten av norsk petroleumsproduksjon er et godt eksempel.

Samfunnsøkonomer tilknyttet Statistisk sentralbyrå og Vista Analyse har regnet seg frem til at redusert norsk olje- og gassproduksjon gir et netto globalt utslippskutt. Samtidig har Rystad Energy på oppdrag fra oljenæringen og Olje- og energidepartementet kommet frem til motsatt konklusjon.

I Aftenposten har Rystad påpekt at uenigheten mellom dem og samfunnsøkonomene er mindre enn tidligere. Dette utspillet er imidlertid mest egnet til å kamuflere det langt viktigere politiske poenget:

Mens studiene av samfunnsøkonomene blir brukt som argumenter for å trappe ned virksomheten på norsk sokkel og begrense leteaktiviteten, bruker oljenæringen og deres politiske støttespillere rapporten fra Rystad for alt den er verdt i kampen for å «utvikle, ikke avvikle» petroleumsvirksomheten.

Hvem som bestiller kunnskapen, har betydning

Diskusjonen mellom kunnskapsmiljøene viser at det kan være vanskelig å gi et endelig og faglig entydig svar på spørsmålet om den globale klimaeffekten av kutt i norsk olje- og gassproduksjon.

Det samme gjelder diskusjonen om klimaeffekten av elektrifisering av norsk sokkel og debatten om iskanten og oljeproduksjon i Arktis. Ekspertene legger ulike forutsetninger til grunn og kommer frem til ulike svar.

Imidlertid viser kunnskapsdebattene at hvem som bestiller kunnskapen, har betydning for både kunnskapen som produseres og de politiske implikasjonene som utledes.

Flere har derfor argumentert for å bryte båndene mellom utbygger og utreder i veiprosjekter, kraftutbygging og andre utbyggingssaker som krever konsekvensutredninger.

Båndene mellom myndigheter og miljøer

På samme måte er det god grunn til å se kritisk på båndene mellom sektormyndighetene og sentrale kunnskapsmiljøer i sektorene.

Mye av kunnskapsproduksjonen er sektorbasert og ofte nært knyttet til forvaltningsorganer og næringsinteresser i sektorene.

Dersom kunnskap produsert i én sektor truer næringsinteresser i en annen sektor, kan det fort oppstå debatt om både kunnskapsgrunnlaget og de politiske konsekvensene.

Det kan illustreres av debatten om betydningen av nye kostholdsråd for norsk kjøttproduksjon.

Denne komplekse situasjonen gjør det krevende for beslutningstagere å søke råd hos kunnskapsmiljøene for å utforme en helhetlig klimapolitikk på tvers av sektorene.

Samlet sett viser rapporten at dersom Norge skal klare å nå klimamålene, er det nødvendig å ta grep for å gi de folkevalgte politikerne og klima- og miljømyndighetene mer makt til å stå imot sektorinteressene, tunge økonomiske krefter og andre motkrefter i klimapolitikken.

I motsatt fall vil sektorpolitikken fortsette å styre klima- og miljøpolitikken, og ikke omvendt.