Kronikk

22. juli-kommisjonen vurderte feil: Forsvaret kunne gjort mer | Sigmund Simonsen

Politi og forsvar kan nemlig i gråsonetilfeller ha rett og plikt til å handle samtidig.

Høyblokken kort tid etter at bomben gikk av 22. juli 2011. Audestad Paal / Johnsen Gunnar

  • Sigmund Simonsen
    Jusprofessor

I lys av dagens trusselbilde er det lite formålstjenlig å kreve vanntette skott mellom politiets og Forsvarets ansvarsområder.

Politi og forsvar kan nemlig i gråsonetilfeller ha rett og plikt til å handle samtidig. Samvirke kan også være avgjørende for at hjelpen kommer i tide.

Det burde være lærdommen etter 22. juli.

Kan være avgjørende

Den 22. juli 2011 ble regjeringskvartalet sprengt av en bombe. Åtte personer ble drept. Snaue to timer senere begynte gjerningspersonen å henrette ungdommer på Utøya. I løpet av 75 grufulle minutter ble 69 skutt og drept. Mange flere ble skadet. Statsapparatet, som var målet, ble rammet hardt i lang tid.

22. juli-kommisjonen konkluderte med at myndighetene «sviktet».

Det var i hovedsak politiet som ble klandret for at ungdommene på Utøya fikk hjelp altfor sent. Forsvarets innsats ble ansett som godkjent av kommisjonen, fordi Forsvaret gjorde det politiet ba dem om.

Forsvaret hadde til og med ikke lov til å gjøre noe før politiet anmodet Forsvaret om bistand, mente 22. juli-kommisjonen.

Det synet er ikke rettslig holdbart, og det må ikke bli lærdommen etter 22. juli.

Tvert om må lærdommen være at ved tvil kan både politi og forsvar ha rett og plikt til å agere samtidig ut fra sine ansvarsområder, som om de har ansvaret eller vil få en støtterolle.

Det gjelder i fred, krise og krig. I en tidskritisk nødssituasjon kan samtidig reaksjon og samvirke være avgjørende for at hjelpen kommer i tide.

Les også

Dette er anbefalingene fra 22. juli-kommisjonen

Å operere med grovt forenklede synspunkter som at det er vanntette skott mellom politiets og Forsvarets ansvarsområder, og at politiet ordner opp i fredstid og i indre forhold, mens Forsvaret bare skal brukes i krig mot ytre angrep, er potensielt villende, juridisk uholdbart og lite formålstjenlig i lys av dagens trusselbilde.

Rettslig spiller det også liten rolle om gjerningspersonene er norske eller utenlandske. Det er heller hvorvidt trusselen er av sivil eller militant/militær art som er avgjørende.

Faktiske og rettslige gråsoner

Forsvaret gjennomfører daglig skarpe oppdrag i Norge i fredstid til forsvar av landet i form av vakthold og patruljering. Forsvaret er alltid på vakt og beredt med tilgjengelige ressurser til havs, i luften og på land.

Disse oppgavene gjennomføres profesjonelt og forsvarlig, noe vi må ha tillit til.

Våre kvinner og menn i uniform er ansvarsfulle og kompetente. De er trente på og har erfaring med å opptre i fred, krise og krig. Forsvaret bistår dessuten politiet og andre etater jevnlig i sivile saker.

Siden Forsvaret som etat er vesensforskjellig fra politiet, er oppgavene og kapasitetene forskjellige. Grensen mellom ekstrem kriminalitet og angrep på landet kan likevel være vanskelig å trekke.

Man vet kanskje ikke hvem som står bak – kriminelle eller en fiendtlig stat? Man kjenner heller ikke angrepets art og omfang – sivil eller militær art?

Kaos kan råde. Slik var de første timene 22. juli 2011. Dermed kan faktiske og rettslige «gråsoner» oppstå, hvor det ikke uten videre er klart om politiet og/eller Forsvaret skal agere.

Jeg har forsket på og nylig skrevet en bok om Forsvarets rettslige handlingsrom og handleplikt. I boken har jeg analysert gråsonen i lys av 22. juli-angrepet, som nettopp var en gråsonehendelse.

Risikabel gjetting

Tross kaoset besluttet forsvarsministeren kl. 16.15 at det var «avklart» at angrepet var kriminalitet som politiet skulle håndtere. Forsvaret fikk ordre om å avvente eventuelle godkjente bistandsanmodninger fra politiet.

Daværende forsvarsminister Grete Faremo i Stortinget i november 2011 under redgjørelsen for 22. juli-angrepet. Heiko Junge / SCANPIX

Det synet ga 22. juli-kommisjonen sin tilslutning til uten å drøfte spørsmålet, til tross for at gråsoneproblematikken allerede da var velkjent.

22. juli-kommisjonen uttalte dessuten at Forsvaret heller ikke hadde lov til å aksjonere før godkjent bistandsanmodning fra politiet forelå.

Problemet med forsvarsministerens avklaring og 22. juli-kommisjonens vurderinger er at ingen visste hvem som sto bak angrepet kl. 16.15, slik også forskerne Bjerga og Håkenstad tidligere har påpekt.

At det var en enslig gjerningsperson som sto bak, ble først avklart mange timer, om ikke flere døgn, etter bombeangrepet. Ingen visste heller om det ville komme flere angrep, selv om det ble regnet som sannsynlig.

Hva om man tok feil?

Forsvarsministerens og kommisjonens syn står også i kontrast til Forsvarets etterretningstjeneste, som mente «at det – i lys av internasjonale erfaringer – ville være uklokt ikke å forberede seg på at det kunne komme nye angrep».

E-tjenesten så det slik at «angrepet på regjeringskvartalet kunne vise seg å være det første av flere komplekse og koordinerte operasjoner utført av flere individer eller grupper med evne til å trappe opp og utvide krisen gjennom nye typer angrep og voldshandlinger».

I det minste skulle man tro at et regjeringskvartal i grus tilsa at landet kunne være i fare, om ikke direkte under angrep. En føre-var-tankegang taler for det. Hensynet til rikets og befolkningens sikkerhet likeså.

Problemet med statsrådens avklaring er: Hva om hun tok feil?

Hva om det kom flere koordinerte angrep av militær/militant art andre steder i landet? Noe det for så vidt gjorde.

Samarbeidsutfordringer

Et annet problem med statsrådens og kommisjonens syn er at i 2011 var samarbeidsutfordringene mellom politi og forsvar velkjente. I lys av tidligere erfaringer kunne det neppe forventes at politiet raskt anmodet Forsvaret om bistand. Det skjedde da heller ikke, noe kommisjonen kritiserte politiet for.

Ifølge kommisjonens rapport var politiet for opptatt med å håndtere situasjonen i Oslo og evnet i liten grad å ta høyde for et verst-tenkelig-scenario. Den første bistandsanmodningen ble fremsatt kl. 18.44 og godkjent kl. 19.06.

Les også

Han ledet politiets beredskapstropp 22. juli 2011. Fremdeles mener han at antiterrorarbeidet i Norge har store svakheter.

Kommisjonens syn er uriktig

Når krig er et ugjendrivelig faktum, er det gjerne litt sent å reagere, noe landet smertelig erfarte 9. april 1940. Forsvaret kan derfor lovlig iverksette nødvendige og forsvarlige forsvarstiltak i fred og krise dersom landet kan være i fare.

Riktignok er det stor forskjell på hva Forsvaret kan tillate seg å gjøre i fred, krise og krig. I korthet må tiltak og eventuell maktbruk i alle tilfeller stå i rimelig forhold til trusselens art og omfang. Tiltak kan forankres i Forsvarets rett til å forsvare landet, slik den fremgår av Grunnloven.

Den 22. juli kunne til og med nødvendige og forholdsmessige tiltak vært hjemlet i nødretten, fordi bombeangrepet klart nok forårsaket en helt ekstrem nødssituasjon. Kommisjonens syn om at Forsvaret ikke hadde lov til å agere, er altså uriktig.

I nødens stund er nær sagt alt lov

Den 22. juli var nær sagt alt lov. Det er illustrerende at politiet endte opp med å rekvirere en sivil båtfører og en sivil båt til å frakte dem til Utøya etter hendelsen med gummibåten. Hverken båten eller båtføreren var sertifisert for kontraterroroppdrag.

22. juli kunne politi og forsvar lovlig skaffet et helikopter raskt om de hadde vært mer kreative og handlekraftige.

I nødens stund er handlekraft, kreativitet, mot og klokskap viktig og lovlig.

Først kl. 16.36 begynte Forsvaret å innkalle helikoptermannskaper på eget initiativ.

Dersom en ser på et annet typisk gråsone-scenario, blir poenget tydeligere: Et fordekt væpnet angrep, sabotasje og lignende initiert av en fiendtlig stat, men gjennomført av «sivile» agenter – et såkalt «hybridangrep», vil til å begynne med kunne fremstå som kriminalitet og politiets ansvar. Det blir likevel urimelig og uholdbart om Forsvaret lener seg tilbake og avventer situasjonen.

Et av Forsvarets helikoptre på vei inn mot Utøya like før klokken 20.30 fredag 22. juli 2011. Hans O. Torgersen

Har en handleplikt

Forsvaret og militært personell har, i likhet med politiet, en handleplikt. Den 22. juli ble regjeringskvartalet, statens maktsentrum, sprengt. Det ga vel klare holdepunkter for at landet og befolkningen kunne være i fare eller under angrep? Det kunne i det minste ikke utelukkes.

I handleplikten ligger et krav om øyeblikkelig oppsøkende handling: Landet og befolkningen må forsvares og beskyttes med tilgjengelige ressurser om situasjonen krever det. Handling kan bare unnlates dersom det åpenbart er uhensiktsmessig eller utjenlig.

Tidligere generalmajor Per-Egil Rygg karakteriserte selvkritisk Forsvarets holdning 22. juli som «avventende tilbakelenthet». Det er vanskelig å forene en avventende holdning med handleplikten. Urovekkende nok var det også nøling og avventethet som preget myndighetene 8. og 9. april 1940.

Enkelte aksjonerte straks

Enkelte i Forsvaret aksjonerte imidlertid øyeblikkelig i tråd med handleplikten. Mest kjent er operasjonsoffiser Carl Axel Hagen i HMK Garden. Da Hagen fikk en telefon kl. 15.30, snudde han bilen, returnerte i stor fart til Oslo og beordret samtidig Garden i væpnet stilling rundt Slottet og en ambassade.

I tillegg tok Forsvarets bomberyddelag seg inn til Oslo sentrum på eget initiativ før kl. 17. Et av lagene rekvirerte til og med et redningshelikopter til å fly dem til Oslo.

Alt dette var helt ekstraordinært. I Oslo var over 300 væpnede soldater og offiserer i aksjon den 22. og 23. juli, og oppgavene ble løst på en god og profesjonell måte.

Les også

Vurderte å grave maskingeværstillinger rundt Slottet

Underlig nok drøftet ikke 22. juli-kommisjonen lovligheten av Gardens militære aksjon, til tross for at aksjonene gikk på tvers av forsvarsministerens ordre og kommisjonens syn om at Forsvaret var rettslig forpliktet til å avvente godkjente bistandsanmodninger.

Gardens «bistand» ble først godkjent kl. 2.15 den 23. juli. Kommisjonen hoppet dermed også her bukk over gråsoneproblematikken.

Det må ikke herske tvil om at aksjonene var fullt ut lovlige, nødvendige og forsvarlige tiltak til forsvar av landet. Tiltak kunne til og med vært hjemlet i nødretten.

Spørsmålet er altså ikke om tiltakene var lovlige, men om Forsvaret ikke burde truffet flere tiltak med tilgjengelige ressurser.

Raskere med Forsvarets hjelp

Jeg mener ikke at Forsvaret burde overtatt politiets oppgaver den 22. juli. Terrorangrep er som hovedregel politiets ansvar. Politiet var da også som ventet først på og ledet jakten på gjerningspersonen.

Men den aksjonen kunne nok skjedd raskere med bistand fra Forsvaret. Før kl. 17 hadde beredskapstroppen klargjort en skarpskytter til Forsvarets helikopter, dersom et nytt angrep kom utenfor Oslo.

Forsvaret kunne da også, og burde nok, startet klargjøring, flyttet frem styrker og iverksatt flere beredskapstiltak øyeblikkelig og tatt høyde for et verst-tenkelig scenario: Flere alvorlige militante angrep.

I så tilfelle kan det neppe utelukkes at Forsvaret kunne bistått politiet tidligere og bedre da situasjonen på Utøya oppsto. Dette er i det minste rimelig klart i etterpåklokskapens lys, og etterpåklokskap kan være nyttig i læringsøyemed.

I gråsonetilfeller kan både politi og forsvar ha rett og plikt til å agere samtidig ut fra sine respektive ansvarsområder og oppgaver, inntil situasjonen og ansvarsfordelingen er avklart. Da må etatene koordinere tiltakene etter beste evne til landets og befolkningens beste. Det fordrer samøving og gjensidig tillit, noe som nok har bedret seg siden 2011.

Forsvarets rettslige handlingsrom

Seks år senere, i 2017, ble bistandsinstruksen vesentlig forenklet og forbedret. Myndighetenes forventninger om gjensidig støtte og samarbeid er også klart tilkjennegitt. Men fremdeles oppleves nok gråsonen som nokså grå.

Forsvarets rettslige handlingsrom og handleplikt kunne med fordel vært debattert og angitt klarere og mer presist i lovs form, for å unngå nøling og beslutningsvegring når krisen igjen rammer.


  • Få med deg debattene hos Aftenposten meninger på Facebook og Twitter.

Les mer om

  1. Webview
  2. Forsvaret
  3. 22. juli

Relevante artikler

  1. DEBATT

    Forsvarets handleplikt utløses allerede ved holdepunkter for at landet kan være i fare

  2. DEBATT

    Demokratiet avhenger av sivil kontroll over en militærmakt som er mektig nok til å true det

  3. DEBATT

    Det Hans Majestet Kongens Garde har lært etter 22. juli

  4. DEBATT

    Er det norske demokratiet truet av Forsvaret?

  5. DEBATT

    Kort sagt, torsdag 31. oktober

  6. NYHETSANALYSE

    Nå må norske politikere bestemme seg for hvor redde de er