Hvilken Nav-skandale? Rettsusikkerhet er det store problemet | Øyvind Østerud
Bare domstolene kan avgjøre trygdeskandalen. Hvis Høyesterett og Efta-domstolen er uenige, har vi rettsusikkerhet på høyeste nivå.
Det er kaos i Nav-skandalen. I oktober beklaget Nav-direktør Sigrun Vågeng en lang rekke domfellelser for trygdesvindel. Etter trygdeforordningen i EU/EØS skulle det ha vært tillatt å ta sykepenger og arbeidsavklaringspenger med seg ut av Norge. Regjeringen oppnevnte et granskingsutvalg som skal vurdere rettsanvendelsesfeil i domstolenes behandling. I kjølvannet av vurderingen kan en rekke saker bli gjenopptatt for ny domstolsbehandling.
19. februar publiserte det juridiske nettstedet Rett24 en gjennomgang fra tidligere høyesterettsdommer Karl Arne Utgård. Han hevder at Nav-dommene likevel kan være riktige. I så fall har de domfelte feiret for tidlig, og både Nav og regjeringen har skapt en ny skandale.
Rettspraksis i andre land
Utgård tolker avgjørende artikler i EU-forordningen slik at de bare gir ytelser dersom man blir syk i en annen stat, men ikke slik at man uten videre kan reise ut og ta ytelsen med seg dersom man er blitt syk i hjemlandet. Slik utreise må godkjennes av Nav.
Utgård viser til rettspraksis i andre EU-land og hevder at «Nav kan ha gått litt lenger i å godta at sjukepengar tilkjende i Noreg kunne takast med til utlandet». I hovedsak har han fått støtte fra andre fremtredende jurister.
Bare domstolene kan avgjøre
Hverken Nav, regjeringen eller granskingsutvalget kan rydde opp i dette kaoset. Det er bare domstolene, til syvende og sist Høyesterett eller Efta-domstolen, som kan fastslå om Nav eller Utgård skal ha rett. I mellomtiden må de domfelte og alle andre vente i spenning.
Allerede nå kan vi likevel fastslå følgende:
For det første at EØS-avtalen umyndiggjør regjering og storting i et sentralt økonomisk spørsmål.
For det andre at internasjonaliseringen av retten og rettighetssystemet medfører et mangfold av rettskilder som det kan være vanskelige å tolke og veie mot hverandre.
Begge disse poengene ble understreket i den siste Maktutredningen, som undertegnede ledet. I Nav-saken er de satt på spissen.
Kontroll på trygdeeksport
Det er i myndighetenes og velgernes interesse å ha kontroll på omfanget av trygdeeksport. Hvis en slik økonomisk lekkasje blir av stort omfang, setter det de nasjonale velferdsordningene i fare.
Går likestilling av alle EU-borgere eller alle arbeidstagere innen EØS-området for langt, kan løsningen måtte bli å nedskalere de offentlige ytelsene til alle. Mange EU-land har gått til slike nedskjæringer.
På politisk plan er det slike hensyn som blir ivaretatt gjennom en restriktiv tolkning av regelverket. Dette kan også ha ligget bak i spørsmålet om hvorvidt det skal være adgang til å ta arbeidsavklaringspenger med seg til utlandet. I så fall kan et fullt forståelig politisk hensyn kollidere med internasjonale rettsregler som norske myndigheter har forpliktet seg til å følge.
Overnasjonal myndighet
Norge er folkerettslig bundet til å tilpasse seg både traktatene og forordningene i EU på de områdene som er regulert av EØS-avtalen.
Det er ingen politiske myndigheter hverken i Norge eller i EU som kan avgjøre hvordan disse rettsaktene er å forstå, etter at de er vedtatt av politiske organer.
Når de først foreligger, er det opp til domstolene å avgjøre hva de innebærer, med mindre de blir erstattet av en ny traktat eller forordning. Nav-skandalen har dette som bakteppe.
Utviklingen av overnasjonal domsmyndighet, som EU- og Efta-domstolene, betyr makt til organer som bare svakt og indirekte er balansert av folkevalgte myndigheter, i motsetning til situasjonen nasjonalt.
De overnasjonale domstolenes myndighet betyr større uavhengighet for rettsorganene, men svakere ansvar overfor velgerne.
Domstolene komme tettere inn mot sentrum av politisk maktutøvelse. Efta-domstolen, som er siste instans i tolkningen av EØS-rettslige spørsmål som oppstår i Efta-landene, er her overordnet norske myndighetsorganer.
Stort spillerom for tolkninger
Dernest viser Nav-skandalen – enten skandalen er uskyldig dømte eller falsk forhåpning om uskyld – at rettsusikkerheten er stor. Med et mangfold av traktater, konvensjoner og forordninger på internasjonalt nivå, i tillegg til nasjonal lovgivning på de samme områdene, har domstolene et vidt spillerom for fortolkning.
Mange traktater og konvensjoner er uklart formulert, rett og slett for å få dem ratifisert av nasjonalforsamlingene i de landene som deltar. Mange rettigheter strider mot hverandre, slik som grupperettigheter og individuelle likhetskrav.
Jo flere rettskilder nasjonalt og internasjonalt, jo større spillerom for ulike tolkninger i domstolene.
Rettssituasjonen blir mer usikker
Denne rettsutviklingen betyr ikke at rettsstaten vokser seg stor og solid på internasjonalt nivå. Den betyr at rettssituasjonen blir mer usikker.
På den ene side mister folkevalgte organer kontroll over lovgivningsprosessen. På den annen side blir rettssystemet mer fragmentert og rettsavgjørelsene mer uforutsigbare.
I Nav-saken står vi åpenbart overfor forordninger som kan være vanskelige å fortolke. Andre lands domsavsigelser og rettsutredninger gir holdepunkter, slik Utgård trekker dem inn i sin gjennomgang.
Det er tenkelig at Høyesterett ville kunne komme til en annen konklusjon enn Efta-domstolen eventuelt ville komme til. I så fall har vi rettsusikkerhet på høyeste nivå.
I tillegg kan disse domstolene bare avgjøre de konkrete sakene som er oppe for domstolen. De kan ikke fjerne all usikkerhet som er knyttet til internasjonaliseringen av rettskildene og EUs traktater og forordninger. Rettsusikkerhet er den viktigste underteksten i Nav-skandalen.
Øyvind Østerud ledet Makt- og demokratiutredningen.
