Derfor vinner NRK politiske debatter om seg selv

Hvorfor er politisk endring så vanskelig å få til, selv når myndighetene aktivt går inn for det? Vi fant tre innsikter som er med på å forklare det.

Få andre områder i mediepolitikken er så diskutert som allmennkringkasting. Det gjelder både i Norge og i mange europeiske land. De siste årene har debattene gjerne handlet om hva som skal være allmennkringkasternes mandat, hvordan de bør finansieres, og hvilken effekt de har på konkurransen i mediemarkedet for øvrig.

Debattene aktiverer mange aktører og rommer typisk to hovedposisjoner: De som ser på allmennkringkasting som et problem, og de som ser på allmennkringkasting som en løsning.

Problemposisjonen viser til allmennkringkasterne som store, robuste og (ofte) statlig finansierte aktører som truer det nasjonale mediemangfoldet gjennom sine dominerende posisjoner, mens løsningsposisjonen fremhever allmennkringkasterne som attraktive partnere, innovative «lokomotiv» og kulturpolitiske «forsvarere» mot økende global konkurranse.

Begge posisjonene finner vi i Norge: Kommersielle mediebedrifter kritiserer ofte NRK for å være for dominerende, mens NRK selv hevder de er blitt mindre dominerende på grunn aktører som Facebook, Netflix og Google.

NRK som feit purke?

Synet på allmennkringkasting som problem og løsning finner vi også i politiske debatter, og reflekterer til en viss grad ideologiske skillelinjer.

For eksempel gikk regjeringen Solberg til makten i 2013 med en uttalt ambisjon om se nærmere på NRKs mandat med mål om å begrense «NRKs mulighet til å bruke sin robuste økonomi til å svekke frie institusjoners aktivitetsgrunnlag». Ambisjonen reflekterte et økende press fra kommersielle mediebedrifter, som hevdet NRK var i ferd med å bli den «eneste feite purka i mediebransjen».

Flere politiske prosesser ble satt i gang, viktigst er høringsrunde om NRKs mandat, en stortingsmelding om allmennkringkasting, og etter hvert, et offentlig utvalg om mediemangfold.

Til tross for opphetede diskusjoner og press fra mange hold, har allmennkringkasterne selv vist seg overraskende robuste. I Norge står NRK fortsatt støtt med et bredt mandat, solid finansiering og bred oppslutning på Stortinget.

Hvorfor er politisk endring så vanskelig å få til, selv når myndighetene går aktivt inn for det?

Og hvorfor er det så vanskelig å begrense allmennkringkasternes mandat, selv når myndighetene har det som uttalt politisk ambisjon?

For å undersøke disse spørsmålene har kollega Trine Syvertsen og jeg analysert fornyelsen av allmennkringkastingsmandatet til NRK og BBC. I begge land begynte prosessene med en ny regjering som signaliserte liberalisering og endring, men endte i langt mer moderate løsninger: Hverken BBC eller NRK fikk sitt mandat radialt redusert, men fikk støtte for sin betydning som sentrale kulturinstitusjoner.

På bakgrunn av vår analyse av politiske dokumenter, høringsuttalelser og presseklipp, identifiserer vi tre faktorer som kan være med på å forklare hvorfor det er så vanskelig å redusere NRK og BBCs mandat selv når både regjeringene og flere bransjeaktører ønsker det:

1. Ressurssterke allmennkringkastere

Den første forklaringen er knyttet til allmennkringkasterne selv og deres evne til å delta i politiske prosesser og det offentlige ordskiftet om seg selv.

Vi finner i vår studie at både NRK og BBC fungerer som sentrale premissleverandører i allmennkringkastingsdebattene, og at de bidrar til å redefinerer både hva som er det primære problemet for mediefeltet og hvilke løsninger som bør fremmes. Kort sagt er både NRK og BBC dyktige til å omformulere seg selv fra problem til løsning.

For eksempel understreker begge kringkasterne sin egen rolle som attraktive partnere for den kreative industrien og som lokomotiv for mangfold, læring og integrasjon. Vi finner også at NRK og BBC flittig viser til globale plattformer som de virkelige problemene, og dermed utvider diskusjonen fra å handle om allmennkringkasting til å handle om mediemangfold mer generelt.

2. Brede koalisjoner

Den andre forklaringen er knyttet til allmennkringkasterens evne til å mobilisere et bredere sett med interessenter: Fra rivaliserende mediebedrifter til aktører i den kreative industrien og representanter fra samfunnet for øvrig.

Selv om disse interessentene samler seg rundt ulike posisjoner, finner vi overveldende støtte til allmennkringkasterne og prinsippet om allmennkringkasting. I både Norge og Storbritannia manglet derfor regjeringene støtte til sine forslag om radikale endringer. Vi ser også at sterke, til dels ideologiske, interessekoalisjoner virker hemmende for radikal endring, nettopp fordi disse tar tid å endre.

3. Politisk handlingsrom

Den tredje og siste forklaringen handler om politiske handlingsrom.

I begge prosessene ser vi at kombinasjonen av proaktive og erfarne allmennkringkastere og brede interessekoalisjoner fungerer effektivt for å hemme politiske endringsforslag. Vår analyse viser at det primære målet for BBC og NRK i de to prosessene neppe var å promotere endring gjennom politiske handlingsrom, men snarere å stoppe eller hindre endring, og at de fant måter å redefinere den politiske agendaen på.

I sum finner vi derfor at allmennkringkasterne søker støtte og ideologiske koalisjoner for å legge trykk på egen argumentasjon, og at de arbeider pragmatisk med å redefinere problemdefinisjonen og løsningsforslagene, og dermed hindre uønsket politisk endring.

Disse innsiktene er viktige fordi de er med på å forklare hvorfor politisk endring ofte er så vanskelig å få til, selv når myndighetene aktivt går inn for det. Og de er med på å forklare hvorfor NRK – og BBC – ofte får et avgjørende ord i politiske debatter om seg selv.

• Følg og delta i debattene hos Aftenposten meninger på Facebook og Twitter