Kronikk

Én lekse som Nav-saken bør være nok | Finn Arnesen

  • Finn Arnesen
    Professor i europarett, Universitetet i Oslo

Finn Arnesen er professor i europarett ved Universitetet i Oslo og har ledet det uavhengige granskningsutvalget som har gjennomgått feilpraktiseringen av folketrygdlovens oppholdskrav. Privat

Det gir ikke mening å betrakte EØS-retten som et eget rettsområde, den er også en dimensjon ved nær sagt alle øvrige rettsområder.

Kronikk
Dette er en kronikk. Meninger i teksten står for skribentens regning.

Kjernen i det mange kaller Nav- eller EØS-saken, er at folketrygdlovens krav om at mottagere av arbeidsavklaringspenger, sykepenger og pleiepenger må oppholde seg i Norge i en årrekke, er blitt praktisert uten at det er tatt tilstrekkelig hensyn til EØS-retten.

Det formelle grunnlaget for riktig praksis har vært på plass: Det følger av lov- og forskriftsbestemmelser at de aktuelle EØS-reglene skal legges til grunn ved konflikt med andre norske regler.

Etter mitt syn er den grunnleggende årsaken til at EØS-reglene ikke er tatt nødvendig hensyn til, det nær totale fraværet av drøftelse av EØS-rettens innhold og betydning i så vel forarbeider til folketrygdlovens bestemmelser, som i forbindelse med gjennomføringen av trygdeforordningene i norsk rett.

Les også

Trygdeskandalen: Utløst av manglende forståelse av EØS-retten blant politikere og jurister

Problemstillinger i blindsonen

Folketrygdloven ble vedtatt i 1997, tre år etter at EØS-avtalen trådte i kraft. Et krav om opphold i Norge bør få varselklokkene til å kime hos enhver med innsikt i EØS-rett. Likevel finner vi ingen drøftelse av de EØS-rettslige spørsmål kravet reiser, i forarbeidene til loven. Det samme gjelder ved senere endringer i loven.

Trygdeforordningene er gjennomført i norsk rett som forskrifter. Leter man etter grundige redegjørelser om reglene i forordningen, og hvordan disse forholder seg til folketrygdlovens bestemmelser, leter man forgjeves. Det samme gjelder om man leter etter slike drøftelser i den norske trygderettslige litteraturen, selv der oppholdskravene behandles.

Forholdet mellom EØS-avtalens regler om fri bevegelighet og norske trygderegler kan være vanskelig å forstå. Det samme gjelder bestemmelsene i trygdeforordningene. Hundrevis av avgjørelser fra EU-domstolen indikerer at det finnes mange tolkningsspørsmål.

Antallet viser også at det ikke er krevende å identifisere problemstillinger. I Norge har problemstillingene befunnet seg i blindsonen: Trygderetten har aldri spurt EFTA-domstolen om hvordan regelverket er å forstå, og saker er avgjort uten at EØS-retten er problematisert.

Er opphold i Norge det sentrale?

En drøftelse av EØS-rettens innhold, og av dens betydning for lov- og forskriftsbestemmelser, gjør dem som regelverket gjelder for, oppmerksomme på problemstillingene. Det er en fordel om slike drøftelser resulterer i at de bestemmelser som foreslås, lar seg forene med EØS-avtalen og andre internasjonale avtaler, men avgjørende er det ikke. Det sentrale er at problemstillingene får oppmerksomhet.

De oppholdskravene i folketrygdloven denne saken dreier seg om, er et godt eksempel: En drøftelse av forholdet mellom et krav om opphold i Norge og EØS-avtalens krav til innholdet i norsk rett ville kreve refleksjon over begrunnelsen for oppholdskravet.

Oppholdskravet skal først og fremst ivareta hensynet til oppfølging av den som mottar ytelsen – målet er å bringe vedkommende tilbake til arbeidslivet. Da ligger spørsmålet om opphold i Norge i seg selv er viktig, eller om det sentrale er at trygdemottager følger opp sin aktivitetsplan, er tilgjengelig for Navs oppfølging og kontroll, og ikke gjør noe som kan forlenge sykemeldingsperioden, snublende nær.

Ikke et unikt problem

Hvis man mener at det sentrale er hensynet til oppfølging og kontroll, samt mulighetene for retur til arbeidslivet, er det ikke lett å se at skillet mellom Norge og utlandet bør være avgjørende. Et krav om opphold i Norge hindrer ikke en sykmeldt i å legge ut på padletur fra Lindesnes til Nordkapp vinterstid, men det hindrer et egenfinansiert helseopphold på Gran Canaria.

Her er vi ved kjernen: Nektelse av ytelser utelukkende med den begrunnelse at vedkommende oppholder seg i et annet EØS-land enn Norge, uten vurdering av om utenlandsoppholdet påvirker avtalte aktiviteter, utsikter til bedring eller kontrollen med at mottageren fyller øvrige vilkår for rett til ytelsen, er problematisk. En identifisering og drøftelse av de EØS-rettslige spørsmålene oppholdskravet reiser, hadde ikke bare medført at problemstillingen ble diskutert, men antagelig også mer hensiktsmessige regler. Og vi kunne unngått denne saken.

Den mangelfulle omtalen av EØS-relaterte spørsmål i folketrygdlovens forarbeider er ikke noe særsyn. Det er heller ikke unikt at det tar tid før akademia, praktiserende advokater og domstoler identifiserer og håndterer EØS-rettslige spørsmål på en tilfredsstillende måte. Én forklaring kan være manglende kompetanse. En annen kan være berøringsangst.

Prisen for fortielse

En vel så viktig forklaring er etter mitt syn mangel på faglig nysgjerrighet. Derfor bør så vel innstilling som ressurssituasjon i forvaltningen og andre offentlige organer være slik at det er rom for faglig nysgjerrighet, og resultatene av nysgjerrigheten må komme til uttrykk slik at andre kan forholde seg til den. Det er ofte grunn til å vurdere påstander om at keiseren har, eller ikke har, klær på. Slik legges grunnlaget for en opplyst debatt, som demokratiet er avhengig av.

Trygdeforordningene er kompliserte. Dette er ikke spesielt, også andre forordninger og direktiver EØS-avtalen omfatter, kan gi adskillig å gruble på. Også samvirket mellom EØS-avtalens alminnelige regler om fri bevegelighet for varer, personer, tjenester og kapital på den ene siden og øvrige bestemmelser i norsk rett på den andre reiser adskillige spørsmål.

Spørsmålene kan likevel ikke ties i hjel. Før eller senere dukker de opp, og da kan det vise seg, som i denne saken, at prisen for fortielse langt overstiger kostnadene ved utredning og diskusjon.

En lærdom denne saken gir grunnlag for, er at EØS-rett ikke bare er norsk rett, men også en integrert del av norsk rett. Det gir derfor ikke mening bare å betrakte EØS-retten som et eget rettsområde; den er også en dimensjon ved nær sagt alle øvrige rettsområder.

Inntil lovgiver, forvaltning, påtalemyndighet, domstoler, akademia og advokatstanden tar dette inn over seg og innretter virksomheten deretter, er risikoen for lignende saker større enn den behøver å være.

Én lekse som denne bør være nok til å lære.


Følg og delta i debattene hos Aftenposten meninger på Facebook og Twitter

Les mer om

  1. Trygdeskandalen
  2. EØS
  3. Arbeidsliv

Relevante artikler

  1. POLITIKK

    Trygdeskandalen: Politikere og jurister forsto ikke EØS-retten

  2. POLITIKK

    Trygdeskandalen: Hvem har ansvaret og hvilke feil ble begått? Her er granskernes hovedkonklusjoner.

  3. POLITIKK

    Trygdeskandalen: Tidligere Ap-statsråd brøt instruks

  4. POLITIKK

    Gransket trygdeskandalen: – Få som har grunn til å være stolte

  5. KRONIKK

    Den samme feilen må ikke skje på ny. Slik skal vi følge opp EØS-saken.

  6. POLITIKK

    Tirsdag får Torbjørn Røe Isaksen konklusjonen fra granskerne. Hvem får mest skyld for trygdeskandalen?