Hvem kontrollerer forvaltningen?
I praksis spiller domstolene en svært perifer rolle i kontrollen med forvaltningen.
Hvert år treffer den offentlige forvaltningen millioner av vedtak. De ansatte gjør stort sett så godt de kan, og vi er stort sett spart for korrupsjon. Derfor er det grunn til å tro at langt de fleste vedtakene lar seg forsvare ut fra lov og rett. Men heller ikke forvaltningen er feilfri, og i alle fall kan det være legitim tvil om vedtakets lovlighet.
Derfor er det viktig for fellesskapet selv å ha gode kontrollmekanismer for å sikre rettsbundet forvaltning. At de berørte må ha lett tilgang til å få vedtakene kontrollert av andre, sier seg selv. Hvor stort det reelle behovet er, vet vi lite om. Men vi kan nok regne med at det er til stede i noen titusener av saker.
Domstolenes perifere rolle
Mange vil peke på domstolenes kontroll. I 200 år har våre alminnelige domstoler hatt myndighet til å kontrollere at den offentlige forvaltningen har fulgt lov og rett i den enkelte sak. Ordningen er kanskje eldre enn i noe annet land. Adgangen til slik kontroll er ofte blitt brukt som argument for at vi klarer oss uten spesialordninger for å avgjøre tvister mellom forvaltning og borger, for eksempel forvaltningsdomstoler som i de fleste land i Europa.
I praksis spiller domstolene imidlertid en svært perifer rolle i kontrollen med forvaltningen: De avgjør bare noen hundre slike saker pr. år. Sett i lys av at domstolene antas å inneha en nøkkelrolle i rettsstaten, fremstår det lave sakstallet som noe av et paradoks.
Norske domstoler avgjør nesten bare straffesaker og saker om barn (barnevern og annet). Mindre enn én av ti saker handler om alle andre samfunnsspørsmål, nesten ingen om forvaltningssaker. De fleste som har rett til å gå til sak, lar det altså være.
To retninger
Årsaken kan søkes i to retninger. Den ene springer ut av prosessordningen: Selv kompliserte saker vil som regel bli behandlet av dommere uten tilpasset kompetanse, muntlige forhandlinger – ofte over flere dager – tillegges svært stor vekt, bevis skal føres i åpen rett (bevisumiddelbarhet), og det er som utgangspunkt partene selv som skal opplyse saken.
Det store behovet for advokater som dette skaper, genererer høye kostnader. For noen år siden ble gjennomsnittsprisen for en part i tingretten beregnet til 300.000 kroner, det dobbelte i to instanser osv.
Dessuten må den som taper saken, være forberedt på å dekke også motpartens (for eksempel statens) kostnader. Sluttsummen blir uberegnelig. Når den dessuten lett vil overstige den saken gjelder, vil de fleste heller holde seg borte.
Den andre årsaken er at samfunnet ser ut til å klare seg ganske godt i domstolenes fravær. Tusenvis av feil blir rettet opp gjennom klage til høyere forvaltningsorganer eller til statsforvalteren. En slik klage skjer selvsagt ikke uavhengig av forvaltningen selv. Men nettopp derfor har vi etter hvert fått tallrike klagenemnder (og noen, for eksempel Fylkesnemndene i saker om tvang i barnevernet, som behandler sakene i første instans).
År om annet avgjør nemndene titusener av saker. Nesten ingen av dem går videre til de formelle domstolene.
Kvaliteten varierer
Selv om nemndene ikke får lov til å være «domstoler» i formell forstand, fungerer de i praksis som forvaltningsdomstoler. Flere av dem, for eksempel Trygderetten og Utlendingsnemnda, er uavhengige «tribunaler» etter Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK).
Men kvaliteten varierer. Synet på domstolene som eneste «riktige» kontrollinstans har nok bidratt til å hindre at det femtitalls ordninger av denne typen som vi har fått, ikke er resultat av noen samlet plan eller modell for å sikre uavhengighet. Men den faktiske arbeidsdelingen bør nå gjøre behovet for mer gjennomtenkt regulering lett å se.
Nemndenes suksess henger ikke minst sammen med at de, i motsetning til domstolene, er lett tilgjengelige ikke bare formelt, men også reelt. Dette følger av hovedreglene for de alle fleste slike organer: Det er aldri tvil om hvor klagen skal rettes, det er få formelle krav til en klage, og klage utløser ikke krav om gebyr.
Videre behandles sakene av spesialisert personale. Nemnden selv (og sekretariatet), ikke partene, har hovedansvaret for å utrede sakene. Advokat er som regel ikke nødvendig. Prosessen er stort sett skriftlig. Og den som ikke vinner frem, må ikke dekke «motpartens» kostnader, slik at klageren har god kontroll på sine egne utgifter. Klageren risikerer ikke stort annet enn at klagen ikke fører frem.
At det offentlige bemanner klageinstansene og dermed bærer de viktigste kostnadene med klagebehandlingen, stemmer med den viktige fellesinteressen å sikre en rettsbundet forvaltning.
Nåløyet må bli større
Vi lever altså med et system der en rekke funksjonelle forvaltningsdomstoler ivaretar den faktiske rettspleien i Norge. Formelt er de under de formelle domstolenes kontroll, men de færreste finner grunn til – eller ser seg råd til – å ta sakene videre dit.
Vi lever altså med et system der en rekke funksjonelle forvaltningsdomstoler ivaretar den faktiske rettspleien i Norge
Hva kan vi gjøre med dette? Siden også nemnder og lignende bør kunne kontrolleres, er det viktig at nåløyet blir større enn i dag. Derfor bør rettsvesenet selv bidra med sitt for å redusere kostnadsrisikoen for partene.
Men tingrettene vil ikke i noe fall kunne overta de fleste sakene som i dag avgjøres i for eksempel Utlendingsnemnda eller Skatteklagenemnda. Generalistdommere kan heller ikke erstatte klageinstanser med særlig innsikt i sakstypen, egen utredningskapasitet og en prosess som bygger videre og supplerer skriftlig dokumentasjon som allerede foreligger. Dommere kan vel også lese?
I stedet bør nemnder som oppfyller kravene til uavhengige «tribunaler», tre i tingrettenes sted. Da unngår vi at saken i verste fall må behandles i hele fire instanser. Og siden lagmannsrettene allerede er innrettet som ankedomstoler, vil en slik reform bare føre til at de må venne seg til at noen av de sakene de får til behandling, kommer fra førsteinstanser som ikke ligner på tingrettene.
Eivind Smith har redigert boken «Våre perifere domstoler», som nylig er utgitt på Fagbokforlaget. De andre forfatterne er Josefin Engström, Ole Kristian Fauchald, Anna Nylund, Terese Smith Ulseth, Frederik Waage og Jørgen Aall.
