Kronikk

Mellomstatlig eller overstatlig samarbeid?

  • Morten Egeberg
    Morten Egeberg
    Professor i statsvitenskap (emeritus), UiO
EU kan betraktes som et unikt eksperiment, skriver Morten Egeberg, professor emeritus, Institutt for statsvitenskap og ARENA – Senter for europaforskning, Universitetet i Oslo.

Truer EU nasjonalstaten?

Kronikk
Dette er en kronikk. Meninger i teksten står for skribentens regning.

Debatten om EØS-avtalen berører ofte spørsmålet om mellomstatlig eller overstatlig samarbeid. Utfordringer som krysser nasjonale grenser, krever internasjonalt samarbeid. Det er klimaendringer, migrasjon og pandemier eksempler på.

Slikt samarbeid har tradisjonelt foregått mellomstatlig. Enten bilateralt eller multilateralt gjennom internasjonale organisasjoner. Dette kjennetegnes ved at nasjonale regjeringsmedlemmer sitter i førersetet, og at viktige beslutninger vanligvis tas ved enstemmighet.

Slik organisering betyr at det først og fremst er nasjonale interesser som kommer til uttrykk. Ingen har som sitt primære mandat å fremme fellesinteressene og se helheten.

Et unntak er organisasjonens generalsekretær og dens stab. Disse skal betjene den politiske ledelsen, som regel et råd bestående av nasjonale ministre.

Klare begrensninger

Det internasjonale samfunnet står overfor store utfordringer. Derfor kan det hevdes at slik mellomstatlig organisering har sine klare begrensninger.

Dersom Norge skulle vært styrt etter en slik mal, ville det betydd at representanter for norske fylker møttes i Oslo noen ganger i året, traff noen beslutninger og så reiste hjem igjen. Bortsett fra et sekretariat i Oslo ville det ikke være noe regjeringsapparat eller lovgivende organ i Oslo sammensatt av nasjonale politikere.

Det er klart at styringen av Norge ville vært ganske ulik om vi kun hadde hatt kommuner og fylker, men ingen stat som kunne håndtere helheten på det nasjonale plan.

Dermed er det også forståelig om det opprettes overstatlige institusjoner for å håndtere grenseoverskridende problemer mellom nasjonalstater.

Morten Egeberg, professor emeritus, Institutt for statsvitenskap og ARENA – Senter for europaforskning, Universitetet i Oslo.

Horisontale («flate») samarbeidsstrukturer har sine begrensninger når det gjelder å håndtere alvorlige grenseoverskridende utfordringer. Dette er mellomstatlige organer et eksempel på.

Unikt eksperiment

EU kan betraktes som et unikt eksperiment ved å organisere overstatlige politiske institusjoner som også i praksis fungerer overstatlig.

Et viktig kjennetegn er Europakommisjonen, et eget utøvende organ. Her er ikke bare byråkratene EU-ansatte, men den politiske ledelsen, kommissærene, er EU-politikere på heltid.

Det er forventet at de fokuserer på europeiske fellesinteresser i stedet for å fremme bestemte nasjonalstaters interesser. Dette er noe som også i stor grad følges opp i praksis.

Det samme gjelder for Europaparlamentet, det ene lovgivende organet. Organet består av EU-parlamentarikere, de er altså ikke utsendt fra medlemslandenes parlamenter, slik det var før 1979.

I endring

I et historisk perspektiv er det ingen grunn til å vente at den endelige destinasjonen for Europas politiske organisering skulle være et system der nasjonalstatene utgjør det øverste styringsnivået.

Organiseringen har vært i kontinuerlig endring. Fra for eksempel flere hundre (territorielle) politiske enheter i tidligere tider til dagens knappe 50 stater.

Også organiseringen av forholdet mellom europeiske stater har endret seg. Det er ikke lenger hovedsakelig basert på bilateralt diplomati. Det er blitt supplert med multilaterale kongresser og etter hvert permanente internasjonale organisasjoner.

Det har resultert i mer avanserte og spesialiserte organisasjonsformer. Dette gir større kapasitet til å håndtere ulike grenseoverskridende oppgaver. Denne utviklingen har imidlertid ikke friksjonsfritt speilet funksjonelle behov.

Den enkelte stat kan derfor se seg tjent med å overføre noe av sin suverenitet.

Makt og interesser er ofte knyttet til å bevare eksisterende strukturer. Banebrytende innovasjoner har først skjedd etter store systemkriser, som trettiårskrigen, Napoleonskrigene og verdenskrigene.

EUs organisering speiler denne historiske arven, men rommer samtidig betydelig innovasjon ved at overstatlige institusjoner ble introdusert for første gang.

Truer EU nasjonalstaten?

Et overstatlig styringsverk som kan vedta lover som trumfer nasjonal lovgivning innenfor bestemte områder, legger nødvendigvis føringer på medlemsstatenes selvstendighet.

Men bakteppet kan være at en enkelt stat uten tilknytning til en overstatlig organisasjon likevel ikke har reell handlefrihet siden den ikke alene kan håndtere for eksempel klimaendring eller pandemier.

Den enkelte stat kan derfor se seg tjent med å overføre noe av sin suverenitet til felles institusjoner for å kunne løse kollektive problemer.

Det er heller ikke noe som tyder på at EU beveger seg i retning av en enhetsstat. EU er basert på at medlemsstatene er representert i det ene lovgivende organet (Rådet), samt i «overrådet» (Det europeiske råd).

Denne rådsstrukturen kan ses på som mellomstatlighetens historiske avtrykk innenfor EU. Her opptrer regjeringsmedlemmer i tråd med sitt mandat som primært er å ivareta nasjonale interesser innenfor EU-samarbeidet.

Demokrati på et overstatlig nivå

Det virker som mange tror at demokrati bare er mulig på det nasjonale nivået, og at det er byråkratene som bestemmer i Brussel.

Som på det nasjonale plan har også byråkrater i EU i kraft av sin stilling og kunnskap innflytelse på offentlige beslutningsprosesser. Men også i EU er det politikere, i kommisjonen, parlamentet og rådet, som treffer de politiske beslutningene.

Det ene lovgivende organet, Rådet, består av ministre fra medlemsstatene. Det andre lovgivende organet, Europaparlamentet, som deler denne makten med Rådet, består av politikere som er direkte valgt av medlemslandenes innbyggere.

Representantene er organisert i partigrupper som reflekterer nasjonale partikonstellasjoner: som høyre- og venstresiden,anti-føderalister, grønne og liberale. Presidenten i kommisjonen, som formulerer det politiske programmet for kommisjonens arbeid, velges og kan avsettes av parlamentet.

Kommisjonen, det utøvende organet, oppfatter seg som ansvarlig overfor parlamentet. Det er i tillegg mange andre kriterier som kan anvendes for å kunne bedømme graden av demokrati, men ovennevnte tilsier at former for demokrati ikke er umulig på et overstatlig nivå.


  • Få med deg debattene hos Aftenposten meninger på Facebook og Twitter

Les mer om

  1. EU
  2. Europaparlamentet
  3. Europakommisjonen