Norges lovgivere sitter ikke bare på Stortinget
Når lover skal vedtas, har Stortinget har et omfattende materiale å ta stilling til. Og tiden er knapp.
Hvordan ble det slik at eksterne advokater må jobbe i 1000 timer for å forklare Stortinget hvilke skatteregler de selv har vedtatt?
Noe kan handle om at Stortinget rett og slett ikke har sjans til å sette seg inn i alt de vedtar.
Aftenpostens avsløringer om skattereglene knyttet til stortingsrepresentantenes bruk av pendlerboliger har vært interessant å følge. Mye tyder nå på at Stortinget i en årrekke har feiltolket skatteregler de selv har vedtatt.
Det er egentlig ikke så rart.
Komplisert regelverk
Selv om Stortinget årlig gjør endringer i landets skattelovgivning, er det snakk om et komplisert regelverk.
Mye av lovverket ble også vedtatt før dagens representanter ble innvalgt. I tillegg etterlater det norske systemet ofte til praksis å avklare flere spørsmål knyttet til ny lovgivning. Dermed er det heller ikke alltid mulig for stortingsrepresentantene å forutse alle konsekvenser av sine egne lovvedtak.
Det Stortinget kan gjøre, er derimot å bestemme hvordan loven skal forstås.
Det forutsetter selvsagt at stortingsflertallet har en oppfatning av spørsmålet og at det gjøres i forbindelse med selve lovvedtaket. Stortingets egen praksis tyder imidlertid på at de sjelden gjør særlige endringer i lovteksten. Det er også sjelden det blir artikulert klare preferanser knyttet til hvordan enkeltbestemmelser skal forstås.
I korte trekk betyr det at lovene som vedtas, i stor grad er skrevet andre steder enn på Stortinget.
Mye materiale, men lite tid
I praksis er det forvaltningen som står for mesteparten av lovarbeidet i Norge. Grunnloven åpner nemlig for at lovforslag kan fremmes fra regjeringen, i tillegg til representantene selv.
Denne fremgangsmåten benyttes i så å si alle lovsakene Stortinget behandler. Det betyr at lovene utredes og forberedes av forvaltningen. I større saker ofte også av et lovutvalg. Lovene forelegges deretter Stortinget i form av en lovproposisjon.
Disse proposisjonene er som regel omfattende. I tillegg til forslag til lovtekst inneholder de blant annet omtaler om hvordan de enkelte bestemmelsene skal forstås.
Dette gir Stortinget et omfattende materiale å ta stilling til. Og de har kort tid på seg.
For eksempel vedtas nesten halvparten av lovene i løpet av de to ukene Stortinget har til rådighet i juni. Departementene, og et eventuelt lovutvalg, har til sammenligning hatt flere år til rådighet for å ta stilling til alle detaljer ved de samme lovforslagene.
Stortinget endrer lite
Det er ikke realistisk å se for seg at Stortinget skal kunne gå dypt og detaljert til verks i alle lovene de behandler under dagens system.
Dette viser seg gjennom at Stortinget sjelden gjør endringer i regjeringens lovforslag.
For sesjonene 2013–2014 og 2018–2019 ble det for eksempel bare gjort endringer i 13 prosent av lovforslagene fra regjeringen (hvis vi holder helt marginale endringer utenfor). Særlig i større lovsaker er Stortinget tilbakeholden med å gjøre endringer i det hele tatt. Og dersom slike endringer gjøres, er det av beskjeden art.
Stortinget gjør sjelden endringer i regjeringens lovforslag
Et godt eksempel på Stortingets holdning til større lovutredninger er behandlingen av ny sentralbanklov i 2019. Her gled regjeringens lovforslag uendret gjennom Stortinget. Stortinget holdt også tilbake når det kom til å uttale seg klart om de ulike enkeltbestemmelsene i loven.
Tilbakeholdenheten i lovbehandlingen kom ikke minst til syne året etter. Det var i forbindelse med ansettelsen av Nicolai Tangen som oljefondssjef. Da så finansminister Jan Tore Sanner (H) seg nødt til å hente inn ikke bare én, men to utredninger for å vurdere en uklarhet om en sentral bestemmelse i den nye sentralbankloven.
Kan også stå sterkt i lovarbeidet
At Stortinget er tilbakeholden med å endre forslagene fra regjeringen er først og fremst et tegn på arbeidsmåten i lovarbeidet. Det betyr ikke at Stortinget mangler meninger om hvilke lover som bør vedtas eller endres. Måten Stortinget gjør dette på, er imidlertid å be regjeringen om hjelp fremfor å fremme forslagene selv.
Mellom 2000 og 2020 ble det for eksempel bare vedtatt 31 lovforslag fra representantene på Stortinget. Hvis man ser på hvor initiativet til ny lovgivning kommer fra, kan derimot 12 prosent av vedtakene i sesjonene 2013–2014 og 2018–2019 spores tilbake til Stortinget. Som regel skjer dette i form av anmodningsvedtak der Stortinget ber regjeringen komme tilbake med et lovforslag.
Det er representantene selv som sitter på det endelige ansvaret for eventuelle uklarheter i lovverket de vedtar
Stortinget kan selvsagt også ha sterke meninger også om enkeltbestemmelser.
Som da ny statistikklov ble behandlet i 2019. Da var konflikten mellom tidligere SSB-sjef Christine Meyer og Frp-leder Siv Jensen friskt i minne, såpass mye at finanskomiteen var svært tydelig i synet på SSBs faglige uavhengighet.
Saken kan tyde på at det kan motivere Stortinget til å gå dypere inn i lovbehandlingen når partiene gjenkjenner spørsmål av prinsipiell viktighet. Dessuten kan en se for seg at mediefokuset bidro med sitt. Saken viser også at Stortinget står sterkt i lovarbeidet i de tilfellene flertallet har dannet seg en oppfatning.
Som regel forholder det seg imidlertid annerledes.
De aller fleste lover Stortinget vedtar er utredet, skrevet og vurdert av forvaltningen. De har sjelden vært gjenstand for detaljert behandling i Stortinget.
Det er altså mange grunner til at Stortinget fra tid til annen trenger å spørre eksterne eksperter om hvordan lover og regler bør forstås og praktiseres.
Dels kan dette handle om stort arbeidspress, knappe tidsfrister og begrensede utredningsressurser. Stortingsrepresentantene skal heller ikke trenge å være juridiske eksperter.
På den andre siden er det ingenting som hindrer Stortinget i å endre disse forutsetningene. Stortinget kan ha gode grunner til å overlate mye av lovgivningsprosessen til forvaltningen. Likevel er det representantene selv som sitter på det endelige ansvaret for eventuelle uklarheter i lovverket de vedtar.
Det er verdt å merke seg at eksemplene fra Stortingets praksis i denne teksten for det meste er hentet fra perioder med flertallsregjering eller forpliktende avtaler mellom flertallspartiene. Den nye parlamentariske situasjonen kan bidra til en ny dynamikk i lovgivningsspørsmål.
Fremover skal landet ledes av en mindretallsregjering. Det vil gjøre det enda viktigere for representantene å gå dypt inn i lovgivningsarbeidet for å kunne representere velgerne.
Tallgrunnlaget i teksten er hentet fra kronikkforfatterens masteravhandling i jus «Hvem skriver lovene? En analyse av hvordan Stortinget bruker sin innflytelse på lovgivningen».
