Kronikk

Kronikk: Ti teser om folkeretten | Geir Ulfstein

  • Geir Ulfstein, professor dr. juris, Institutt for offentlig rett
Norske soldater var i første rekke da NATO rykket inn i Kosovo i 1999. Operasjonen hadde ikke FN-mandat og er folkerettslig høyst tvilsom, med mindre man støtter seg på retten til humanitær intervensjon, skriver kronikkforfatteren.

Folkeretten regulerer så vel krigføringen i Syria som Brexit. Den gjelder alt fra dagliglivets trivialiteter til hvordan vi skal sikre oss mot klimakatastrofe.

Kronikk
Dette er en kronikk. Meninger i teksten står for skribentens regning.

Kort sagt: Folkeretten omfatter de fleste saksområder. Hva skal vi synes om dette rettssystemet? Følgende ti teser om folkeretten kan være et sted å begynne diskusjonen.

1. Folkeretten er en sekulær religion

Når Russland invaderer Krim og USA driver militære operasjoner i Syria, er det ofte folkeretten som brukes som kritikk. Det samme gjelder ved tortur og folkemord. Folkeretten er målestokk for legitimiteten til internasjonale handlinger. Dette er ofte vel og bra.

Men folkeretten er en religion uten gud og ufeilbar pave. Innholdet kan derfor kritiseres, og det kan i visse tilfeller være riktig å bryte reglene. Folkeretten kan også tas for alvorlig, om den blir en hersketeknikk utøvd av systemets yppersteprester: folkerettsjuristene.

2. Statene er gode å ha

Stater får mye kritikk, ofte med rette. Den statlige suvereniteten kan hindre internasjonale inngrep for å beskytte befolkningen i et land. Suvereniteten kan også brukes til å nekte å inngå livsviktige avtaler, for eksempel om nedrustning eller miljø.

På den andre siden trenger vi statene i dagens verden. De er en forutsetning for effektiv gjennomføring av de internasjonale forpliktelsene som statene har gått med på – og statene er også nødvendige dersom nye forpliktelser skal inngås. Derfor stiller ikke folkeretten krav til respekt for demokrati og beskyttelse av menneskerettigheter for at en enhet skal anerkjennes som en stat. Og regimer som forbryter seg fortsetter å representere vedkommende stat, slik som Assads i Syria. Dette er en forutsetning for å få til bindende fredsavtaler. Hensynet til internasjonal stabilitet innebærer også at folkegruppers rett til selvbestemmelse, om det er for å danne en ny stat eller å slå seg sammen med en nabostat, bare anerkjennes i de ytterste unntakstilfeller.

3. Internasjonale organer er avgjørende

Vi trenger internasjonale organer for å utvikle folkeretten, overvåke at den blir overholdt, løse tvister, og håndheve reglene dersom de brytes. Vi har globale organisasjoner som FN, regionale organisasjoner som NATO, og mer spesialiserte organisasjoner som International Tropical Timber Organization. Veksten har de siste årene vært særlig sterk når det gjelder internasjonale domstoler. Vi har fått regionale menneskerettighetsdomstoler, Havrettsdomstolen, WTOs tvisteløsning, og den internasjonale straffedomstolen (ICC). Dette forandrer folkerettens karakter fra å være et horisontalt system bygd på frivillige avtaler mellom stater, til å få et mer vertikalt preg med internasjonale beslutninger.

Det er likevel langt igjen til en effektiv internasjonal styring. FNs sikkerhetsråd forhindrer ikke krig. Ingen organisasjon kan fastsette internasjonale klimareguleringer. Og vi er langt fra en internasjonal rettsstat hvor reglene blir effektivt håndhevet. Hvordan kan internasjonal beslutningsmyndighet øke, og hvor langt kan og bør man gå?

Økt makt til internasjonale organer stiller krav til at maktutøvelsen er under kontroll. Selvsagt har statene muligheter til å kontrollere ved å være representert i beslutningsorganer, og gjennom budsjettstyring. Men de internasjonale organene utøver makt som ikke så lett lar seg kontrollere på denne måten. Og internasjonale domstoler skal pr. definisjon ha uavhengighet i sin dømmende funksjon. Så på den ene siden har internasjonale organer altfor liten makt til å løse verdens problemer. På den andre siden er det ikke avklart hvordan vi kan sikre demokratisk og annen kontroll av deres myndighetsutøvelse.

4. Individene er på fremmarsj

Folkeretten er til for individene, ikke for statene. Det er lenge siden folkeretten bare var en rettsorden som ga statene rettigheter og plikter. I dag beskytter menneskerettighetene individenes fundamentale rettigheter. Individer kan også stilles til ansvar for de groveste forbrytelsene mot andre mennesker ved internasjonale straffedomstoler. Noen av de grunnleggende menneskerettighetene anses som å ha en status som er høyere enn den øvrige folkeretten (jus cogens), og de kan gjøres gjeldende av alle stater ved brudd (erga omnes). Vi ser hva som er kalt en humanisering av folkeretten.

Men det oppstår nye spørsmål om hvem som skal gis rettigheter og plikter. Multinasjonale selskaper har beskyttelse gjennom investeringsavtaler som er inngått mellom statene. Men hvorfor skal de ha rettigheter, og ikke plikter, i folkeretten? Og hva med frigjørings- og opprørsgrupper slik som den islamske stat (IS)? Det er få stater som ønsker at grupper som bekjemper dem skal få rettigheter. Men hvordan kan man – om mulig – ansvarliggjøre slike organisasjoner, og inngå forpliktende avtaler med dem?

5. Folkeretten er truet

Det har lenge vært en positiv utvikling i folkeretten med økt beskyttelse av grunnleggende verdier, og mer effektiv styring. Men folkeretten trues. Kampen mot terrorisme undergraver både forbudet mot bruk av militær makt mellom stater, og beskyttelsen av menneskerettighetene. Russlands intervensjon av Krim har sammenheng med den økte nasjonalismen. Ukontrollert migrasjon utfordrer vernet i flyktningkonvensjonen og menneskerettighetskonvensjonene. Også tiltak som i utgangspunktet har et positivt formål slik som «responsibility to protect», kan gjøre vondt verre. Bombingen av Libya har for eksempel forverret samarbeidsklimaet i Sikkerhetsrådet.

Dette reiser spørsmålet om man i dag bør begrense seg til å forsvare det som hittil er vunnet i folkeretten, eller om man bør innta en mer offensiv holdning, og gå inn for ytterlige utbygging. Sannsynligvis bør man gjøre begge deler: beskytte det som er vunnet, og bygge videre hvor samarbeidet er kommet for kort, for eksempel i det internasjonale klimaregimet.

6. Folkerett er forskjellig fra politikk

Det er klare sammenhenger mellom folkeretten og politikk. Traktater blir til etter harde politiske dragkamper, ikke minst fordi statene vet at traktatene vil temme deres handlefrihet. Sterke stater kan lettere tvinge gjennom en statspraksis som danner grunnlaget for folkerettslig sedvanerett. Og slike stater kan lettere kontrollere internasjonale organisasjoner.

Men samtidig er ikke folkerett det samme som politikk. Folkeretten har sitt grunnlag i traktater og folkerettslig sedvanerett, og må tolkes ut fra anerkjente rettslige metoder. Folkeretten er et redskap for gjennomføring av politikk, men setter samtidig grenser for hvilke politiske handlinger som er tillatt.

7. Folkeretten må tolkes

Folkeretten er et «åpent» rettssystem som gir rom for tolkning. Vi får derfor en kamp om tolkningen. Men det er ikke slik at «anything goes». For mye aktivisme undergraver folkerettens autoritet – i likhet med dem som sier at alt er politikk. Historisk finner vi to ytterpunkter i folkeretten: den naturrettslige tankegangen og positivismen. Den første bygde tolkningen på evige sannheter og fornuft, den andre kun på «positive» rettskilder, slik som statenes traktater og praksis. Vi finner også spor av disse to retningene i dag. Folkeretten finnes i positive rettskilder som traktater, folkerettslig sedvanerett, internasjonale organers avgjørelser, og internasjonal rettspraksis. Samtidig er det relevant å ta i betraktning grunnleggende verdier som er anerkjent i verdenssamfunnet.

8. Mest mulig bør bestemmes nasjonalt

Folkerett og nasjonal rett er to ulike rettssystemer. Det er stadig større integrasjon mellom disse systemene, men de kan også komme i konflikt med hverandre. Spørsmålet er hva som skal besluttes nasjonalt, hva som hører hjemme på internasjonalt plan, og hvordan, og hvem, som skal avgjøre konflikter om disse spørsmålene. Brexit er uttrykk for at mange briter mener at EU har for mye makt. Tilsvarende mener norske myndigheter at det ville gå for langt dersom Norge skulle slutte seg til nye FN-protokoller, som gir individer klagerett til internasjonale organer for menneskerettighetsbrudd.

Suvereniteten er et viktig utgangspunkt, ved at statenes samtykke er nødvendig for om de skal påta seg nye folkerettslige plikter. Men prinsippet om subsidiaritet (eller nærhet) kan også gi veiledning. Dette prinsippet tilsier at utgangspunktet er at beslutninger bør treffes så lokalt som mulig og så sentralt som nødvendig, det vil her si på nasjonalt nivå, med mindre de bedre kan treffes internasjonalt. Dette prinsippet gir seg utslag i flere regler i folkeretten, slik som at en krenket person først må gå til nasjonale myndigheter før saken tas opp ved en internasjonal domstol. Den europeiske menneskerettighetsdomstolen benytter prinsippet ved å tillate en viss skjønnsmyndighet til nasjonale organer. Men det er vanskelig å tenke seg prinsippet anvendt for grunnleggende folkerettslige regler, slik som forbudet mot bruk av militær makt og forbudet mot tortur. Dessuten bør grensen gå der hvor subsidiariteten truer muligheten til å gjennomføre effektive internasjonale reguleringer.

9. Norge har alt å vinne på folkeretten

Småstater er tjent med en verden som bygger på rett, ikke makt. Norge har hatt store fordeler av havrettens regler om regulering av fisket i 200 mils økonomiske sonene, og retten til oljeressursene på kontinentalsokkelen. Vi nyter godt av adgang til utenlandske markeder gjennom EØS-avtalen og WTO, og av beskyttelse mot forurensning ved miljøavtaler.

Norske statsministre er flinke til å understreke folkerettens fundamentale betydning. Men praksisen er mer blandet. Norge har aktivt bidratt til utformingen av så vel havretten som den internasjonale miljøretten, og har vært en trofast støttespiller for menneskerettighetene. Men flere av de allierte militæroperasjonene Norge har deltatt i, har hatt et tynt folkerettslig grunnlag. Deltagelsen i Kosovo hadde ikke FN-mandat og er folkerettslig høyst tvilsom, med mindre man støtter seg på retten til humanitær intervensjon. Men en slik rett er det få som hevder. Norske myndigheter var heller ikke særlig klare om retten til selvforsvar ved invasjonen av Afghanistan. Bombingen av Libya hadde et FN-mandat, men Norge ga ingen folkerettslig forklaring på hvordan mandatet til å beskytte sivilbefolkningen mot overgrep, kunne brukes til å støtte opprørsstyrkene i å ta makten.

Det representerer noe nytt at Utenriksdepartementets rettsavdeling presenterte en omfattende folkerettslig utredning før Norge gikk inn med militært personell for å støtte opprørsgrupper i Syra. Men hvordan man skal hindre at Norge blir folkerettslig medansvarlig for de krigsforbrytelser disse gruppene foretar, er uklart.

Det kan altså være langt mellom de generelle uttalelsene om folkerettens betydning, til hvordan Norge forholder seg til folkeretten i praksis. Det gjenstår å se om den bebudede stortingsmeldingen om utenriks- og sikkerhetspolitikk våren 2017 bare vil inneholde programerklæringer om folkeretten, eller om den vil inneholde konkrete virkemidler for å beskytte og videreutvikle folkeretten.

10. Verden trenger mer og bedre folkerett

Det er langt igjen til å løse de utfordringene verden står overfor. Dette gjelder alt fra klimaproblemet til atomnedrustningen, bekjempelse av verdens fattigdomsproblemer og effektiv beskyttelse av menneskerettighetene. Folkeretten er en del av løsningen. Det trengs mer regler, og mer effektive internasjonale institusjoner. Men det er i og for seg ikke mengden folkerett det går på. Det viktige er at den folkeretten som vedtas er i stand til å løse problemene, og oppfattes som rettferdig. Det er også viktig å avklare hvor mye som kan løses på nasjonalt plan, og hva som trenger internasjonale løsninger.


Les også

  1. Afghanistan-utvalget svikter om folkeretten | Geir Ulfstein

  2. Kronikk: Flyktningene og feil om folkeretten

  3. Folkeretten kan stoppe NATO-retur av flyktninger til Tyrkia

Få med deg debattene hos Aftenposten meninger
Facebook og Twitter

Les mer om

  1. Folkeretten
  2. Brexit
  3. FN