Kronikk

Det er en myte at det er byråkratene som bestemmer i EU | Morten Egeberg

  • Morten Egeberg
    Morten Egeberg
    Professor i statsvitenskap (emeritus)

EUs politikk vil oftest i større grad uttrykke felleseuropeiske interesser enn vanlige internasjonale organisasjoner, skriver kronikkforfatteren. Bildet viser EU-Kommisjonens president Jean-Claude Juncker (t.v.) og Det europeiske råds president Donald Tusk i Europaparlamentet nylig. Foto: Jean-Francois Badias / AP / NTB scanpix

EU har til felles med nasjonalstatene at viktige politiske beslutninger i siste instans treffes av politikere.

Kronikk
Dette er en kronikk. Meninger i teksten står for skribentens regning.


I pågående debatter om EØS og Brexit florerer det med oppfatninger om EU som er feilaktige, eller i beste fall høyst tvilsomme. Også fremtredende politikere gir uttrykk for slike oppfatninger. En slik forestilling er at i EU er det byråkratene som bestemmer, i motsetning til i nasjonalstatene hvor det er folkevalgte politikere som avgjør.

En annen forestilling, som i noen grad henger sammen med den første, er at det eksisterer andre internasjonale organisasjoner, som f.eks. EFTA, som kan møte grenseoverskridende utfordringer på en like god måte. Jeg skal i det følgende imøtegå begge disse oppfatningene.

Morten Egeberg, professor emeritus, Institutt for statsvitenskap og ARENA, Universitetet i Oslo Foto: Tron Tordal

Likheter med nasjonalstatene

I tradisjonelle internasjonale organisasjoner er det byråkrater (generalsekretæren) som står for den daglige ledelsen, mens den politiske ledelsen som regel består av nasjonale ministre som reiser inn til ministerrådsmøter noen ganger i året.

EU er annerledes: Den daglige ledelsen ivaretas av EUs utøvende organ, Europakommisjonen, som riktignok består av et byråkrati (administrasjon), men også av en politisk ledelse på heltid, bestående av president, visepresidenter og vanlige kommissærer. Disse er med få unntak partipolitikere, ofte tidligere ministre.

I likhet med føderalstater har EU to lovgivende organer; en direkte folkevalgt forsamling (Europaparlamentet) og et organ som speiler medlemsstatene, i dette tilfellet Rådet, som består av ministre fra medlemslandene. Det europeiske råd, som ikke må forveksles med det forannevnte råd, er i praksis på mange måter et krisehåndterende organ, og ledes også av politikere (presidenten, medlemsstatslederne og kommisjonspresidenten).

EU har således det til felles med nasjonalstatene at viktige politiske beslutninger, herunder lov- og budsjettvedtak, i siste instans treffes av politikere, ikke av byråkrater.

Et annet forhold er at byråkrater har innflytelse, men det gjelder også innenfor nasjonalstatene.

Les også

Orbán ut mot EU etter utestengelse

Skritt i retning parlamentarisme

Valg til Europaparlamentet har hatt lavere deltagelse enn valg til nasjonale parlamenter. Men ellers er det mange fellestrekk: Medlemmene fordeles på transnasjonale partigrupper som har mye til felles med nasjonale partikonstellasjoner, som for eksempel høyre- og venstrepartier, liberale, grønne og sentraliserings- og desentraliseringsorienterte (her:integrasjonsskeptiske).

De stemmer også i stor grad i tråd med partitilhørighet snarere enn med nasjonal tilhørighet.

Over tid har også den partipolitiske sammensetningen av parlamentet blitt utslagsgivende for utnevningen av presidenten for kommisjonen – den utøvende makt. Det at presidentens partitilhørighet bør reflektere den tyngste partigruppen i parlamentet, indikerer et skritt i retning av parlamentarisme.

Presidenten har styrket sitt grep

Dette skrittet er imidlertid ikke tatt når det gjelder utnevningen av de andre kommissærene, som snarere reflekterer partifargen til regjeringene som har nominert dem (en pr. medlemsstat). Men siden det er opp til presidenten å fordele departementene mellom kommissærene, og siden kommissærene forventes å forholde seg til presidentens politiske retningslinjer (som han har forelagt parlamentet), kan en hevde at parlamentariseringen i realiteten har gått lenger.

Presidenten har også styrket sitt grep over kommisjonens arbeid gjennom en viss hierarkisk organisering av kollegiet av kommissærer.

EU har således på mange måter mer til felles med et nasjonalt styringsverk enn med vanlige internasjonale organisasjoner:

Unionen utgjør et ganske avansert politisk system på et overnasjonalt nivå, kjennetegnet av et spesialisert institusjonssystem (utøvende, lovgivende og dømmende organer), gryende parlamentarisme, transnasjonale partiføderasjoner og transnasjonale interesseorganisasjoner som arbeider mot institusjonene i Brussel, samt et i helt overveiende grad meritokratisk rekruttert byråkrati, ofte med livslange karrierer i EU-institusjonene.

Det er bl.a. disse trekkene som antagelig gjør EU bedre rustet enn vanlige internasjonale organisasjoner til å møte grenseoverskridende utfordringer av alvorlig karakter, f.eks. knyttet til klima, energi, migrasjon og terror.

Les også

Ny rapport viser hvordan brexit vil ramme Europa. Norge kommer dårlig ut. | Øystein K. Langberg

Tenker og handler overnasjonalt

Også tradisjonelle internasjonale organisasjoner kan representere løsninger på grenseoverskridende problemer. Vi vet at de kan øke omfanget av kontakt, samordning og tillit mellom medlemsstatene. Men vi vet også at beslutningstagernes perspektiv forblir hovedsakelig nasjonalt: Det er egne nasjonale interesser snarere enn fellesinteressene som står i fokus.

Gitt de grenseoverskridende utfordringene vi har, fremstår derfor vanlige internasjonale organisasjoner som forholdsvis primitive skapninger: Hvis Norge skulle styres etter samme mal, ville det bety at representanter for fylkene ville samles i Oslo noen ganger i året, treffe noen beslutninger, bli betjent av et permanent sekretariat i Oslo, for så å reise hjem igjen.

Til forskjell fra vanlige internasjonale organisasjoner har altså kommisjonen og parlamentet i EU ikke bare faste byråkrater, men også politikere som er knyttet til institusjonene på heltid.

Av denne grunn vet vi at ikke bare byråkratene, men også politikerne, i stor grad tenker og handler overnasjonalt.

Felleseuropeiske interesser

Informasjonstilgang og perspektiv preges av institusjonene de befinner seg i. Stemmegivning i parlamentet reflekterer som sagt transnasjonal partitilhørighet snarere enn nasjonal tilhørighet. Kommissærenes adferd speiler en sammensatt rolle i praksis: De fronter interessene til eget departement i kommisjonen og EUs interesser generelt, ser hen til eget partis ideer, samt er sensitive overfor mulige reaksjoner i eget hjemland. De oppfører seg altså klart forskjellig fra ministrene i Rådet, som primært ivaretar egne nasjonale interesser.

Siden kommisjonen er en institusjon med stor innflytelse, og siden parlamentet også har økt sin makt, vil derfor EUs politikk med stor sannsynlighet i større grad uttrykke felleseuropeiske interesser enn den politikken som kommer ut av vanlige internasjonale organisasjoner.

  • Les også:
  1. Les også

    Måling: Dobbelt så mange seter til ytre høyrepartier i EU-parlamentet

  • Følg og delta i debattene hos Aftenposten meninger på Facebook og Twitter.

Les mer om

  1. EU
  2. Europakommisjonen
  3. Europaparlamentet

Relevante artikler

  1. VITEN

    Hvorfor har statene frivillig gitt fra seg myndighet til EU?

  2. LEDER

    Von der Leyen er et godt valg for Europa – og Norge

  3. DEBATT

    Fatland tegner et skjevt bilde av Kasakhstan

  4. VERDEN

    EU-lederne gir opp. Ingen enighet. Forhandlingene fortsetter tirsdag.

  5. KRONIKK

    Hvorfor virker EU så tafatt til avdemokratiseringen i Polen og Ungarn?

  6. VERDEN

    Nå skal EU-toppene byttes ut. Sjefen har bodd fem år på hotell, men klager over at han ikke bor like bra som Stoltenberg.