Historien om handlingsregelen

Torsdag 29. mars 2001 skulle Stoltenberg & co. presentere Regjeringens langtidsprogram for media. Men programmet havnet i skyggen av et helt annet og ukjent dokument som for første gang kom offentligheten for øre.

Kvelden før, onsdag 28. mars, er finansminister Karl Eirik Schjøtt-Pedersen vert for medlemmene i Stortingets finanskomité. Det er den årlige middagen med statsråden i statens representasjonslokaler i Parkveien bak slottet.

Her er mat og drikke, vin til de som måtte ønske det. Ikke et ord blir sagt til gjestene om overraskelsen som skulle komme dagen etter. De ledende embetsmenn fra Finansdepartementet er også til stede. De nøyer seg med vann til maten. Eller brus.

Innspurt om natten

— Jeg ga streng beskjed om at ingen i embetsverket skulle røre et glass vin, fordi vi skulle tilbake, og mange måtte regne med å arbeide det meste av natta med å finpusse pressemeldinger og presentasjonen av handlingsregelen om formiddagen 29. mars, sier Tore Eriksen til Stavanger Aftenblad.

Han var finansråd den gangen, departementets øverste embetsmann.

I løpet av natten gjør økonomene i Finansdepartementet den siste finpussen, og torsdag morgen ønsker statsminister Jens Stoltenberg og finansminister Schjøtt-Pedersen pressen velkommen i den store møtesalen i R4, regjeringsbygget tvers over Grubbegata fra høyblokka.

Aftenpostens økonomiredaktør Ola Storeng er blant de mange i salen.— Jeg tror det var fullt i auditoriet. Det var valgår og regjeringen skulle presentere langtidsprogrammet for perioden fra 2001 til 2005.

Hemmelig melding

Langtidsprogrammet er nedtegnet i Stortingsmelding nr. 30. Overraskelsen er den til da ukjente Stortingsmelding 29, som ingen har fått varsel om. Det er her handlingsregelen blir beskrevet for første gang. Stortingsmeldingen er beskjeden, bare på 23 sider.

Foruten handlingsregelen blir det lagt opp til en ny pengepolitikk. Heretter er ikke kronekursen så viktig. Nå skal inflasjonen bli fyrtårnet for rentesettingen i Norges Bank.

- Å trekke inn pengepolitikken kom inn under veis i arbeidet med handlingsregelen, sier Eriksen, i dag Norges ambassadør til OECD, Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling i Paris.

Fra da styrer sentralbanken etter et inflasjonsmål på 2,5 prosent. Dersom inflasjonen presser seg over dette målet, setter Norges Bank opp renten. Skyter sentralbanken under målet, skal renten senkes.

Ikke alle forstår denne dagen hvilken betydning handlingsregelen vil få i den politiske debatten, men i årene etter har handlingsregelen vært det helt sentrale tema hver gang de store linjene i den økonomiske politikken blir drøftet.

Frp og SV skeptiske

Kort fortalt begrenser handlingsregelen bruken av oljepenger i statsbudsjettet til 4 prosent av oljefondet. Vi kan bruke litt mindre i gode tider eller litt mer når vi møter motbakke, som høsten 2008 da finanskrisen rammet. Den rød-grønne regjeringen la opp til å forsyne seg med 5,9 prosent av oljefondet i budsjettet for 2009, den høyeste oljepengebruken i prosent noen gang.

Storeng tar poenget. Han går tilbake til avisen og skriver en kommentar til Aftenposten dagen etter: «...for Stoltenberg er det viktig at døren til petroleumsfondet de nærmeste årene bare åpnes på gløtt. Enda viktigere: For første gang foreligger et politisk realistisk forslag for hvordan man kan forhindre at døren åpner seg på vidt gap.»

Ifølge flere som hører Stoltenberg den dagen, ivrer han sterkt for den nye regelen. Han er en svoren tilhenger fra første dag. Når finanskomiteen drøfter meldingen senere samme vår, er det bare Frp og SV som ikke ville bekjenne seg til regelen. SV kommer etter senere, og i dag er det bare Frp som hører til blant hedningene.

Notatet til Schøtt-en

Arbeidet med handlingsregelen — og inflasjonsmålet - begynner så smått i Finansdepartementet på forsommeren 2000.

— Det var vi i embetsverket, i første instans meg, som tok initiativet til arbeidet, og i et skriftlig notat til Schjøtt-Pedersen ba jeg om at vi kunne få gå i gang med arbeidet, sier tidligere finansråd Tore Eriksen.

Finansministeren gir grønt lys, og Økonomiavdelingen i Finansdepartementet under ledelse av ekspedisjonssjef Øystein Olsen, i dag sentralbanksjef i Norges Bank, setter ned en arbeidsgruppe med økonomer på saken. Økonomiavdelingens oppgave er å overvåke og analysere den økonomiske utviklingen i Norge og utlandet. Og samordningen av den økonomiske politikken i kongeriket.

Olsen plukker ut fire mann: Arent Skjæveland, Yngvar Tveit og Lars Wahl, som alle fortsatt arbeider i Økonomiavdelingen, og Rune Aslaksen, som nå er i Arbeidsdepartementet.

- Spørsmålet var: Hvor mye av oljeinntektene kunne vi bruke? Vi tok utgangspunkt i økonomisk teori, sunn fornuft og hva som var mulig å få til i praktisk politikk, sier Øystein Olsen.

Melding fra Kleppe

Her stanser vi litt opp, snur oss rundt og reiser tilbake til oljealderens barndom i Norge. Den første oljemeldingen kom i 1973. Per Kleppe (A) var finansminister. Alt da så politikere og embetsmenn at oljerikdommen ikke nødvendigvis bare ville være en velsignelse.

«Av hensyn til likevekten i norsk økonomi er det ikke tilrådelig at offentlige inntekter av petroleumsvirksomheten fullt ut nyttes til økt innenlands forbruk og investering...» Derfor tok meldingen til orde for at «valutaoverskuddet som plasseres i utlandet, må forvaltes etter retningslinjer gitt av politiske myndigheter.» Her aner vi en grovskisse til en regel for bruken av oljepenger.

Veien til oljefondet

Ti år senere kom en utredning om Olje-Norges fremtid. Det såkalte Tempoutvalget under ledelse av senere sentralbanksjef Hermod Skånland vurderte utformingen av en regel for bruken av oljepenger, men noe oljefond hadde Skånland liten tro på den gang.

Forspillet til oljefondet kom først i 1988 med det såkalte Steigum-utvalget. Utvalget tok nettopp til orde for et oljefond, og sommeren 1990 var fondet på plass. Men de første seks årene var det bare et tomt skall. Først i 1996 kom det penger på kontoen. Ved årets slutt var fondet verdt 48 milliarder kroner.

Forbannelsen

Ved utgangen av år 2000, da handlingsregelen blir født, nærmer fondet seg 400 milliarder.

Sentralbanksjef Øystein Olsen:

— Frem mot 2000 kom den økonomiske politikken under press. Oljeprisene hadde steget, og det samme gjorde oljeinntektene.

Norsk økonomi har gått på høygir i flere år før årtusenskiftet. Faren er at vi skal bli rammet av naturressursenes forbannelse.

Den herjer land som lever det gode liv på inntekter fra eksport av olje eller andre råvarer. De søte pengene fører gjerne til at verdiskapingen blir lavere andre steder i økonomien. Trykket på økt produktivitet svinner hen. Hvorfor slite når vi kan leve på lottogevinsten? Poenget er at oljeproduksjon ikke er produksjon i vanlig forstand. Vi høster av en formue som ligger gjemt under havbunnen. Vi skaper ikke nye verdier.Utover høsten 2000 arbeider firemannsgruppen i Økonomiavdelingen med retningslinjene for bruken av oljeinntektene, som skal munne ut i en stortingsmelding om handlingsregelen og inflasjonsmålet.

Tidligere finansråd Tore Eriksen:

— Før handlingsregelen hadde vi ikke en klar forestilling om nivået på oljepengebruken. En ny regel, «handlingsregelen», måtte ha et perspektiv på mange år, langt utover en langtidsperiode på fire år. Vi ønsket å komme på et nivå som kunne holde i mange år. Vi kom til at vi måtte ha en regel der man spiste av avkastningen av oljefondet, og samtidig måtte det være en regel som var relativt enkel å kommunisere. 4 prosent var det vi etter beste skjønn mente vi kunne forvente i årlig avkastning av fondet, korrigert for inflasjon.

Indikerer etikk

Uttrykket «handlingsregel» dukker opp en god stund etter at arbeidsgruppen har satt seg ned, tenkt og kladdet.

- Vi lurte på å kalle det en krittstrek, men gikk bort fra det. En krittstrek er lett å viske ut. Noen kom på «handlingsregel» som en god betegnelse. Det var ikke meg. Det fine med ordet er at det gir en indikasjon om at det dreier seg om etikk, en regel for egne handlinger, sier Eriksen.

Sentralbanksjef Øystein Olsen:

— Handlingsregelens 4 prosent var nær det faktiske underskuddet på statsbudsjettet den gang. Hadde det ikke vært på det nivået, ville det aldri ha gått å få aksept for regelen.

Hysj-hysj

Før jul i 2000 blir finansminister Schjøtt-Pedersen orientert om hovedlinjene i forslaget. På nyåret tar stortingsmeldingen form i samspill mellom finansministeren og de innvidde embetsmennene i Finansdepartementet. Finansministeren drøfter saken med statsminister Jens Stoltenberg.

- Vi snakket ikke med noen utenfor Finansdepartementet om dette arbeidet, sier sentralbanksjef Øystein Olsen.

Forklaringen er at stortingsmeldingen er det man kaller markedssensitiv. Skulle det komme ut at en omlegging av pengepolitikken var på trappene, kunne det føre til spekulasjoner mot den norske kronen. Derfor er det mange i media og det politiske miljøet som blir overrasket denne torsdag formiddagen 29. mars 2001.

Jens på skoghogst

Det er statsminister Jens Stoltenberg som fronter handlingsregelen på pressekonferansen.

— Det er som en god forvaltning av skogen - vi hugger bare tilveksten, vi tar ikke selve skogen. En jevn og planlagt innfasing av oljepengene er økonomisk ansvarlig. Null endring fremover kan ikke være det eneste økonomisk forsvarlige. (. . .) Oljeinntektene skal jo på ett eller annet tidspunkt brukes, sier Stoltenberg, ifølge Aftenposten.Med oljeformuen koblet til handlingsregelen skal norsk økonomi skjermes fra svingninger i oljeproduksjon og oljepris. Det offisielle navnet på oljefondet blir ved fødselen i 1990 Statens petroleumsfond.

For ytterligere å skjerme oljeformuen mot overbudspolitikk og heftige uttak, blir fondet omdøpt til Statens pensjonsfond utland i 2006. Et pensjonsfond er ikke noe man går og forsyner seg av i tide og utide.

Irrelevant?

I dag sitter fondet på aksjer og andre verdipapirer for nær 4800 milliarder kroner. Det er nær 1 million kroner per nordmann.

Økonomiredaktør Ola Storeng i Aftenposten mener i dag at tiden er i ferd med å løpe fra handlingsregelen.

- Oljefondet er blitt så stort at regelen er irrelevant.