Hver femte kommune bryter krav om opplæring til innvandrere

Norskopplæringen til flyktninger «er svært ulik» fra kommune til kommune, viser forskningsrapport.

Elleve år etter at kravene om heldagsprogram for flyktninger ble vedtatt, har flere kommuner fortsatt ikke fulgt opp. Det går frem av en forskningsrapport som ble overlevert innvandrings- og integreringsminister Sylvi Listhaug kl. 1300 i dag.

En gruppe Fafo-forskere, Anne Britt Djuve, Hanne C. Kavli og Erika Braanen Sterri, har evaluert hvordan norske kommuner oppfyller Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere.

I den over 300 sider tykke rapporten går det frem at kommunene viser stor variasjon i hvordan de løser de lovpålagte oppgavene, og at det også er store forskjeller i hvilken grad de lykkes.

– Alvorlig funn, sier forskerne

Forskerne har også avslørt at flere norske kommuner ikke følger loven:

• Vi kan fastslå at lovens formål oppfylles i svært ulik grad i de ulike kommunene, og at dette til dels kan tilbakeføres til ulik virkemiddelbruk. De sentrale virkemidlene praksis, arbeidspraksis, grunnskole og ordinært arbeid som del av program, anvendes i svært ulik utstrekning i de ulike kommunene.
• Selv det lovpålagte kravet om heldags- og helårsprogram oppfylles ikke i alle kommuner, noe som må sies å være et alvorlig funn elleve år etter at ordningen ble innført.

Forskerne sier samtidig at nettopp heldagsprogram «... er viktig for overgang til arbeid – for menn».

– Rett og slett fortvilende. Det er så viktig at de får muligheten til å lykkes i Norge, og dette er en dårlig start for disse personene, sier Listhaug om manglende heldagsprogram.

Små kommuner bedre enn store

Over 20 prosent av kommunene tilfredsstiller ikke kravet om å tilby heldagstilbud til deltagerne, og over 15 prosent møter ikke kravet om at introduksjonsprogrammet skal være helårlig.

Kommuner med lavere bosetting opplever i større grad å møte disse kravene enn kommuner med høyere bosetting, heter det.

– Dette er ikke noe vi kan bevilge oss bort fra. Resultatene står ikke i stil med innsatsen i kroner og øre, sier Listhaug.

– Vi har større utfordringer med integrering enn noen gang. Siden 2012 er det gitt nesten 80.000 tillatelser til å bli i Norge. Derfor er disse spørsmålene noen av de viktigste fremover hvis vi skal sikre en bærekraftig velferd, sier Listhaug.

Hun mener det må diskuteres hvor og i hvilke kommuner innvandrere skal bosettes. Hun varsler blant annet strengere krav til kommunene, og formelle krav til språklærerne.

Andelen innvandrere som består en norskprøve, varierer også.

– De kommunale variasjonene i resultater i norskopplæring har sammenheng med variasjoner i norskopplæringens organisering, samarbeidsrelasjoner og formell kompetanse hos lærerne, skriver forskerne.

Hun betegnet resultatene i språkopplæringen for de svakeste gruppene som «katastrofale» og en «fallitterklæring».

Fafo: Vanskelig å si om målene nås

Det offisielle målet er at 70 prosent av deltakerne i introduksjonsprogrammet skal være i arbeid og/eller i utdanning ett år etter at de har avsluttet programdeltagelsen.

Rapporten viser:

• Andelen holdt seg stabil på litt over 60 prosent de siste fem årene.
• For deltagere i norskopplæring er målsettingene løsere definert: Et ferdighetsnivå i norsk som setter dem i stand til å bruke eller bygge videre på sin kompetanse i utdanning, arbeid og samfunnsliv for øvrig.
• Andelene som gjennomfører – og består – en norskprøve er stigende.
• Det er likevel fortsatt en betydelig andel av deltagerne som hverken består en norskprøve eller oppnår en tilstrekkelig stabil tilknytning til arbeidslivet til å oppnå selvforsørgelse og økonomisk selvstendighet.

Fafo-forskerne skriver at det er «vanskelig å svare på om introduksjonslovens formål for flyktninger oppfylles».

– En av årsakene er at det er store variasjoner mellom kommunene i hvilken grad de lykkes med å gi flyktninger språk og faglig kompetanse som gir dem inngangsbillett til arbeidslivet.

Betydelig variasjon mellom kommunene

– Det overordnede målet om «å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltagelse i yrkes- og samfunnslivet, og deres økonomiske selvstendighet», er formulert på en slik måte at det skal mye til at det ikke i noen grad blir oppfylt, heter det.

Selv peker de på at sentrale virkemidler som norskopplæring, arbeidsretting, brukermedvirkning og heldagsprogram «har positiv effekt på overgangen til arbeid».

– Om lovens formål blir oppfylt på en god eller tilstrekkelig måte, er det vanskeligere å svare på. Dette vil i noen grad bli en diskusjon om glasset er halvfullt eller halvtomt.

– Hvor gode resultater kan man egentlig forvente, gitt målgruppens utgangspunkt og kravene i det norske arbeidsmarkedet, spør forskerne.

Forskerne peker på at kjennetegn ved deltagerne som alder, familiesituasjon, utdanning, kjønn og landbakgrunn betyr svært mye for overgangen til arbeid og utdanning.

Men det kanskje viktigste funnet er betydelig variasjon i kommunenes tilbud, og ikke minst måloppnåelse. Mens Hammerfest hadde vel 80 prosent av deltakerne i arbeid eller utdanning etter fire år, oppnådde Sarpsborg bare rundt 40 prosent. Men mye av forskjellene kan tilskrives andre faktorer enn kommunenes innsats, som egenskaper ved innvandrerne.

Fafo foreslår mer øremerking av midler

Størrelsen på kommunene påvirker hvor lett det er å sette sammen differensierte tilbud tilpasset ulike grupper av deltagere, og ledighetsnivået lokalt påvirker hvor lett det er å formidle over i arbeid.

Vi kan fastslå at lovens formål oppfylles i svært ulik grad i de ulike kommunene, og at dette til dels kan tilbakeføres til ulik virkemiddelbruk, heter det.

– Vi tror mer øremerking av midler, og heldagsprogram, kan føre til bedre resultater, sier Anne Britt Djuve.

Loven ble vedtatt etter rapporter om at i mange innvandrergrupper var yrkesdeltagelsen lav og sosialhjelpsbruken høy, selv etter mange år i Norge.

Både i den politiske debatten og innenfor forskningen ble det fremsatt kritikk av kvaliteten på kommunenes integreringsinnsats og av de mer
grunnleggende prinsippene for integreringsarbeidet, skriver Fafo-forskerne.

Bydel Gamle Oslo har heldagsprogram, og kan vise til at 67 prosent av deltakerne kom i jobb eller utdanning i fjor. Tallene så langt i år har økt til 71 prosent.

– Vi jobber tett med de det gjelder, og prøver å finne riktige tiltak for hver enkelt, sier teamleder i introduksjonsprogrammet, Linn Camilla Elvenes.

– Stiller næringslivet godt nok opp med praksisplasser?

– Jeg føler at vi har mange gode samarbeidspartnere. Ordningen er jo egentlig en gavepakke til arbeidsgiveren. Men det krever at vi stiller opp og ikke overlater hele ansvaret til arbeidsgiveren, sier hun.