Ellevill kjøpefest i sammenslåtte kommuner

Mange kommuner som opphører 1. januar, investerer heftig i populære prosjekter – rett før lysene slukkes.

Det viser en fersk forskningsrapport som sammenligner økonomisk adferd i kommuner før og etter at kommunereformen ble presentert i 2014. Den slår fast at mange kommuner – som var sannsynlige kandidater til sammenslåing – fikk et markant oppsving i låneopptak og investeringer.

– Vi ser at mange kommuner begynte å tenke annerledes om sine økonomiske disposisjoner da regjeringen lanserte reformen, sier professor Jostein Askim, Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo.

– Det er for øvrig helt i samsvar med forskning fra flere land, bl.a. Sverige og Finland: Fra det blir kjent at det blir en kommunereform til de nye kommunestyrene er på plass, investerer nedleggingstruede kommuner i større, flere og andre prosjekter enn de ellers ville gjort.

Rapporten slår bl.a. fast at:

• Tvangssammenslåtte kommuner er de største festløvene. De bruker mer penger enn kommuner som går frivillig inn i en sammenslåing.
• Små kommuner som blir en liten del av en ny, sammenslått kommune, brenner av mer penger enn dem som blir en stor del av nykommunen.
• Rike kommuner, med penger på bok, tar på seg spanderbuksene i større grad enn fattige kommuner.

Lindesnes – fra Robek til kjøpefest

Lindesnes, med under 5000 innbyggere, hadde vært gjennom noen trange år etter å ha stått på Robek-listen fra 2010 til 2014.

Kommuner på Robek-liste har hatt så dårlig økonomistyring at de ikke lenger får ta opp lån, vedta budsjett eller inngå leieavtaler uten at Fylkesmannen har sagt ja.

Lindesnes hadde strengt tatt ikke rom for å bruke penger på annet enn lovpålagte oppgaver i 2014.

I kommunestyret var det derfor i 2016 et betydelig flertall for å gå inn i en større kommune, 17 av 21 representanter sa ja.

Likevel vedtok kommunen like etterpå å investere i to flunkende nye idrettshaller, i Spangereid helt sør i kommunen, og i Vigeland, administrasjonssentret i kommunen. Samt i en ny paviljong på Nyplass skole i Vigeland.

Det ble i 2016 satt av 33 millioner kroner til disse hallene, men tallet blir et sted mellom 40 og 50 millioner, bl.a. på grunn av vanskelige grunnforhold rundt Vigeland-hallen. Paviljongen er anslått å koste 20 millioner.

– Må handle mens vi er herre i eget hus

Høyre-ordføreren i kommunen helt på tuppen av norgeskartet er imidlertid ikke alene om å investere i populære prosjekter til egne innbyggere – og dele regningen med alle innbyggerne i den nye storkommunen.

Også Lindenes’ nye partnere i det som blir Nye Lindesnes kommune, Mandal og Marnardal, har investert heftig, viser en fersk masteroppgave.

Etter at det ble klart at de tre kommunene mest sannsynlig ville opphøre som egne kommuner, ble det på kort tid vedtatt fem flunkende nye idrettshaller i de tre kommunene. Og en paviljong i Lindesnes.

Slik forklarer ordføreren hvorfor «fattige» Lindesnes trosset rådmannens råd om la være å føre opp to nye idrettshaller og en paviljong.

– Ja, vi tenkte nok på den kommende sammenslåingen og at «hvis vi ikke gjør noe nå», mens vi ennå er herre i eget hus, så kan det ta 10–20 år for det skjer. Og slik ville vi ikke ha det, sier Kristoffersen

Rådmannen ble overkjørt

Rådmann Rune Stokke advarte mot alle tre prosjektene på grunn av den vanskelige økonomiske situasjonen kommunen var i.

Han satte foten ned for den nye paviljongen og foreslo at man heller skulle bruke to millioner kroner til å oppgradere eksisterende lokaler.

Kommunestyret gikk for den dyreste løsningen til 20 millioner.

Stokke sier at han nok ikke tror den nye paviljongen ville blitt vedtatt hvis ikke man sto foran en kommunesammenslåing.

– Jeg vet jo ikke helt dette, fordi jeg har ingen bevis. Men det er lett å tenke seg at de, bevisst eller ubevisst, fryktet at en slik påkostet løsning neppe ville bli prioritert i den nye storkommunen. Og at det handlet om å sikre seg at ting blir gjort før det er for sent, sier Stokke.

Han tror det er sannsynlig at kommunestyret var påvirket av sammenslåingsprosessen også da de vedtok de andre prosjektene:

– De to idrettshallene ble i alle fall fremskyndet som følge av reformen. Det tror jeg vi kan si, sier rådmannen.

Han sier hans hovedbegrunnelse for å gå imot begge hallene var at de ville påføre den nye kommunen økte driftsutgifter.

Hadde ikke penger – måtte låne alt

Lindesnes hadde heller ikke «penger på bok» slik mange kommuner har. Disposisjonsfondet var så å si tomt etter årene på Robek-listen. Derfor ble disse investeringene finansiert med låneopptak, som skal nedbetales av den nye storkommunen.

Da Lindesnes forlot Robek-listen utgjorde låneopptak 47 prosent av det totale investeringsnivået i kommunen. For 2015–2018 var prosentandelen av låneopptak oppe i hele 85 prosent.

– Det er en altfor høy gjeld i forhold til de anbefalingene som Riksrevisjonen angir, sier Stokke.

– Mener du politikerne i Lindesnes har opptrådt uansvarlig?

– Nei, du får meg ikke til å bruke slike ord. Mange rådmenn følger anvisninger som Riksrevisjonen har satt opp bl.a. når det gjelder gjeldsgrad og driftsresultat satt opp mot brutto driftsinntekter. Vår jobb er først og fremst forsvarlig begrunnet. Det er ikke alltid vi lyttes til. Og, ja, her vil den nye storkommunen stå foran store utfordringer. Men det er et politisk valg.

Ordføreren: – Angrer ikke

Til tross for at et klart flertall i kommunestyret i Lindesnes i utgangspunktet ønsket en sammenslåing, endte Lindesnes opp med å bli tvangssammenslått. Kommunestyret snudde nemlig etter at folkeavstemningen ga neiflertall.

Høyre-ordføreren snudde imidlertid ikke. Hun var, og er, stor tilhenger av kommunereformen.

– Var vedtakene om to nye haller og en paviljong et forsøk på å smøre en sammenslåing innbyggerne var imot?

– Nei. Og jeg opplevde også at motstanden mot sammenslåingen la seg veldig fort, sier ordfører Janne Fardal Kristoffersen.

– Angrer du i dag på de tre vedtakene?

– Nei. Hallene trengte vi. I Spangereid var det heller ingen hall tidligere. Og den hallen vi har i kommunesenteret (Lindesneshallen) er sprengt. Så er det viktig å påpeke at hallen i Spangereid ble oppført takket være mye dugnadsarbeid og pengeinnsamling.

– Hva med paviljongen? Dere gikk for det klart dyreste alternativet?

– Vi måtte gjøre noe med de gamle lokalene. Men, ja, her tenkte vi nok på den kommende sammenslåingen og at «hvis vi ikke gjør noe nå», mens vi ennå er herre i eget hus, så kan det ta 10–20 år for det skjer. Og slik ville vi ikke ha det.

– Du synes det er greit?

– Hvis man bruker penger på noe som er dumt, så er det ikke greit. Men hvis du bruker penger på noe som er viktig for barn og unge, så er det ikke så mye annet fornuftig å bruke penger på. Og vi snakker ikke her om luksus. Nei, jeg har ikke dårlig samvittighet.

– De gamle kommunene plyndrer nykommunen

Professor Jostein Askim tror en årsak til store investeringer i forkant av en sammenslåing kan være frykten for sentralisering.

– Politikerne vil forsøke å stanse at tjenester og arbeidsplasser flyttes til sentrum i den nye kommunen. Derfor bygger eller pusser de opp infrastruktur som blir liggende i utkanten av den nye kommunen. De antar at det er politisk vanskelig å legge ned det som er nybygget eller nyoppusset.

Askim sier det er åpenbart at mange har tenkt at det blir «billigere» å skaffe et gode til «egne» innbyggere når regningen kan deles med flere.

– Det gir et sterkt incentiv til å bruke penger. Jeg mener man her kan si at de «gamle» kommunene plyndrer de nye. Den nye kommunens økonomi er en ressurs alle har incentiver til å bruke av. Den som bruker mest vinner, og den som bruker minst taper, sier han.

Prioriterer badeland

Han sier flere sammenslåingskommuner hadde inngått avtaler for nettopp å hindre overinvesteringer.

– Men vi ser at slike avtaler om måtehold også ble brutt og da kom det en smitteeffekt. Bygger naboen en idrettshall, så gjør vi det også, er tankegangen.

Askim sier det er vanlig at sammenslåingskommuner prioriterer populære prosjekter som kunstgressbane, badeland og kulturbygg fremfor lovpålagte tjenester som hullete vannrør og utslitte skolebygg.

– De tenker at lovpålagte tjenester vil jo den nye kommunen ta seg av uansett. Derfor kan det haste med å få vedtatt de populære og synlige prosjekter før nykommunen kommer.

Smalhans for nykommunen

Askim sier konsekvensene av overinvesteringene er betydelige.

– Nykommunene får en dårligere økonomi enn de kunne hatt dersom de gamle kommunene ikke hadde plyndret dem. Når sparegrisen er tømt og banken står på døren, må inntektene økes og kostnadene senkes.

Han sier kommunene da grovt sett har to farbare veier:

• Øke inntektene ved å øke kommunale avgifter eller innføre/øke eiendomsskatt.
• Senke utgiftene, eventuelt innføre ansettelsesstopp.

– Man kan også la være å ta i bruk den nye infrastrukturen fordi driftskostnadene blir for høye. Vi kan se for oss nye svømmebasseng uten vann. Eller man kan droppe eller utsette planlagt investering i nytt renseanlegg og annen kritisk infrastruktur.

– Sendte en drittpakke til nykommunen

Han tror noen av investeringsvedtakene kan bli omgjort av de nye kommunene.

– Slik kan noen av de negative økonomiske konsekvensene begrenses.

– Kan dette gjøre noe med tilliten til politikere?

– Ja. På mange måter har politikerne i de gamle kommunene gitt politikerne i de nye kommunene en drittpakke, sier Askim.

– Det blir ikke populært når politikerne i for eksempel nye Ålesund, nye Lindesnes eller nye Ørland må omgjøre vedtak om investeringer i populære lokale goder.

Men Askim tegner ikke et helsvart bilde:

– Dette er jo ikke bortkastede penger. Det er tross alt goder det investeres i. Og på litt lengre sikt kan kanskje noen mene at det var verdt det, at dette var «reformkostnader» som hindret en dysfunksjonell kommunestruktur.

Fylkesmannen: – Jeg har ikke makt

Fylkesmann i Agder, Stein A. Ytterdahl, kjenner godt til investeringene som er gjort i Lindesnes, men også i Mandal og Marnardal, før sammenslåingen neste år.

– Vi har uttrykt bekymring for gjeldsutviklingen, men vi har ikke noen mulighet til å gripe inn i disse kommunene, utover å påpeke ting.

Han viser til at regjeringen ikke ga fylkesmennene utvidet adgang til å følge opp kommuner som skulle sammenslås, slik planen var.

Daværende kommunalminister Jan Tore Sanner (H) forventet «hamstring» i sammenslåingskommuner og ville at fylkesmennene i en begrenset periode skulle godkjenne alle store investeringer. Men forslaget ble trukket etter motstand fra Ap, men også fra flere kommuner.

– Det har vi forholdt oss lojalt til.

– Det føres opp fem nye idrettshaller i disse tre kommunene rett før sammenslåingen. Er det greit?

– Vi har påpekt at en allerede høy gjeldsgrad øker utover det nivået vi anbefaler. Det er uheldig. Men kommunestyrene står fritt til å gjøre dette så lenge de ikke står på Robek-listen.

– Hvorfor skjer dette, tror du?

– Nei, det er vel kanskje en psykologisk mekanisme som slår inn i kommuner som skal oppløses.